n. 287 SENTENZA 19 ottobre - 21 dicembre 2016 -

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2015, n. 33, promosso dalla Regione Lombardia con ricorso notificato il 22 maggio 2015, depositato in cancelleria il 29 maggio 2015 e iscritto al n. 58 del registro ricorsi 2015. Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi gli avvocati Pio Dario Vivone per la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1.- Con ricorso notificato il 22 maggio 2015, depositato nella cancelleria della Corte il 29 maggio 2015 e iscritto al n. 58 del registro ricorsi del 2015, la Regione Lombardia ha impugnato l'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti), convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2015, n. 33. La ricorrente osserva, in generale, come la norma impugnata attui una penetrante riforma della disciplina delle banche popolari che ne snaturerebbe l'attuale configurazione di schema tipico del credito cooperativo finalizzato allo svolgimento mutualistico dell'attivita' bancaria, che si colloca tradizionalmente nel contesto geografico delle comunita' locali a beneficio di famiglie, piccole e medie imprese e consumatori. Dopo avere premesso brevi cenni sulla storia e le peculiarita' delle banche popolari italiane, la cui nascita risale alla seconda meta' del diciannovesimo secolo, e averne ricordato la diffusione capillare a livello locale e la elevata capacita' di raccogliere risparmio ed erogare credito, soprattutto in Lombardia, la ricorrente illustra i benefici che le regioni traggono dagli utili destinati dalle banche popolari a finalita' di carattere socio-sanitario, scientifico e culturale. Il loro ammontare e' pari a 140 milioni di euro in tutta Italia e a ben 85 milioni nella sola Lombardia, per il territorio della quale rappresenterebbero una risorsa insostituibile anche in ambiti che, come la sanita', rientrano nella competenza legislativa delle regioni. La ricorrente passa poi a illustrare i quattro motivi posti a fondamento dell'impugnazione. 2.- Con la prima questione, la Regione sostiene che la norma impugnata violerebbe la competenza legislativa regionale concorrente in materia di «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale», stabilita dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione. La ricorrente osserva preliminarmente che tale competenza, riconosciuta un tempo alle sole regioni a statuto speciale, e' stata introdotta tra le materie di legislazione concorrente dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Osserva altresi' che l'incerta nozione di «aziende di credito a carattere regionale» e' stata definita dall'art. 2, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2006, n. 171 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale), alla cui stregua «[s]ono caratteristiche di una banca a carattere regionale l'ubicazione della sede e delle succursali nel territorio di una stessa regione, la localizzazione regionale della sua operativita', nonche', ove la banca appartenga a un gruppo bancario, la circostanza che anche le altre componenti bancarie del gruppo e la capogruppo presentino carattere regionale ai sensi del presente articolo», con la precisazione che «[l]'esercizio di una marginale operativita' al di fuori del territorio della regione non fa venir meno il carattere regionale della banca». Ad avviso della ricorrente, l'art. 1 del decreto-legge n. 3 del 2015 non sarebbe espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari;

tutela della concorrenza;

sistema valutario», prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e invaderebbe la competenza regionale concorrente, in quanto nell'ambito delle «aziende di credito a carattere regionale» si collocherebbero, per numero e ubicazione di filiali, la maggior parte delle banche popolari, anche in Lombardia. La norma conterrebbe disposizioni di dettaglio, la' dove prevede il limite di otto miliardi di euro all'attivo delle banche popolari (art. 1, comma 1, lettera b, n. 1, del d.l. n. 3 del 2015, che aggiunge il comma 2-bis all'art. 29 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante «Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia»;

di seguito: TUB) e l'obbligo delle stesse di ridurre l'attivo o di deliberare la trasformazione in societa' per azioni, in caso di superamento del limite (comma 2-ter dell'art. 29 TUB, aggiunto dallo stesso art. 1, comma 1, lettera b, n. 1). La competenza regionale sarebbe violata, inoltre, in quanto il legislatore statale, nell'introdurre le modifiche normative, non avrebbe previsto forme di concertazione con le regioni, neppure per adottare le disposizioni di attuazione affidate alla Banca d'Italia (comma 2-quater dell'art. 29 TUB, anch'esso aggiunto dall'art. 1 comma 1, lettera b, n. 1). 3.- Con la seconda questione, la Regione sostiene che il legislatore statale avrebbe violato gli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 3, Cost., nonche', «[i]n via gradata», il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. Ad avviso della ricorrente, la norma contrasterebbe con gli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 3 Cost., in quanto il legislatore, per la natura trasversale della competenza statale in materia di «tutela del risparmio», che intercetta la competenza regionale concorrente in materia di «aziende di credito a carattere regionale», avrebbe dovuto attenersi ai canoni della proporzionalita' e della ragionevolezza - non rispettati dalla fissazione del limite di otto miliardi di attivo per conservare la forma cooperativa - e garantire alle regioni, in sede di formazione del decreto o almeno in sede di conversione, «una utile partecipazione al procedimento». In subordine, sarebbe violato il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., per l'omessa considerazione nel procedimento legislativo delle attribuzioni, delle prerogative e degli interessi regionali, mediante intese e accordi da raggiungere in sede di Conferenza unificata Stato-regioni e autonomie locali. 4.- Con la terza questione, la Regione sostiene che la norma impugnata avrebbe violato l'art. 118, quarto comma, Cost., «in combinato disposto» con gli artt. 45 e 47, nonche' con gli artt. 2, 18 e 41 Cost. Il principio di sussidiarieta' orizzontale escluderebbe che lo Stato possa sottrarre «attivita' di interesse generale», svolte su autonoma iniziativa dei cittadini, alla cura degli enti indicati nell'art. 118, quarto comma, Cost., tra i quali sono contemplate anche le regioni. Fra le «attivita' di interesse generale» tutelate dalla Costituzione rientra la cooperazione, la cui funzione sociale e' riconosciuta dall'art. 45. La cooperazione mutualistica propria delle banche popolari costituirebbe, pertanto, l'espressione dell'incomprimibile diritto di auto-organizzazione dei singoli e della societa' civile per lo svolgimento di attivita' di interesse generale che e' compito di tutti gli enti costitutivi della Repubblica favorire. Arbitrariamente e irragionevolmente dunque il legislatore statale ne avrebbe sottratto la cura alle regioni, cancellando ovvero limitando in modo notevole la cooperazione nel sistema bancario. La ricorrente svolge analoghe considerazioni con riguardo alla tutela del risparmio prevista dall'art. 47 Cost. Anche questo principio dovrebbe essere collegato alla previsione dell'art. 118, quarto comma, Cost., in quanto attraverso la destinazione degli utili delle banche popolari a iniziative di carattere socio-culturale, scientifico e culturale le regioni e gli enti locali favoriscono iniziative dei cittadini per attivita' di interesse generale. Imponendo alle banche popolari con attivo superiore a otto miliardi di euro di assumere la forma giuridica tipica delle societa' lucrative e facendone cosi' venir meno il carattere mutualistico, il legislatore avrebbe prodotto lo sradicamento delle banche popolari dal loro territorio, privando le regioni e gli enti locali di un fondamentale motore di sviluppo economico e sociale e frustrando le finalita' di accesso popolare al credito, perseguite dall'art. 47 Cost. Inoltre, l'intervento statale inciderebbe sulla liberta' contrattuale e di iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost., anche nella sua funzione sociale, frustrerebbe gli scopi solidaristici di coloro che si sono associati per perseguire legittime finalita' mutualistiche, in contrasto con gli artt. 2 e 18 Cost., e lederebbe il legittimo affidamento dei piccoli azionisti delle banche popolari nella stabilita' della loro situazione giuridica. 5.- Con la quarta questione, la Regione sostiene che la norma impugnata avrebbe violato gli artt. 77 e 117 Cost., «anche in combinato disposto con l'art. 3 Cost.», in quanto non sussisterebbero i presupposti che giustificano la decretazione d'urgenza. Ad avviso della ricorrente, nessuno dei parametri tradizionalmente utilizzati dalla Corte per operare tale scrutinio (preambolo del provvedimento, relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione, contesto normativo) da' conto delle ragioni di straordinaria necessita' e urgenza che giustificano il ricorso al decreto-legge. Le ragioni, esposte nel preambolo, di avvio del «processo di adeguamento» del sistema bancario «agli indirizzi europei per renderlo competitivo ed elevare il livello di tutela dei consumatori e di favorire lo sviluppo...