Strumenti e metodologie di supporto al legislatore nella banca dati Arianna

• Autore: Enrica Valle
• Carica: CSI Piemonte
• Pagine: 123-150

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@Premessa

Parte integrante del sistema informativo del Consiglio regionale del Piemonte, la banca dati Arianna contiene i progetti di legge e le leggi regionali, nel testo vigente e con riferimento al loro iter formativo. Il progetto si raccorda con altre esperienze nazionali e regionali del settore, anche attraverso un organismo istituzionale, l'Osservatorio Legislativo Interregionale, nel cui ambito si vanno definendo iniziative per promuovere la standardizzazione e l'interconnessione delle banche dati legislative.

Il sistema è progettato con la consulenza del csi-Piemonte, il Consorzio per il Sistema Informativo istituito nel 1977 dalla Regione Piemonte, dal Politecnico e dall'Università di Torino, cui hanno aderito successivamente altre 14-Amministrazioni locali piemontesi.

Il progetto mette in comunicazione ambienti che tradizionalmente convivono, isolati, nell'ambito dei sistemi informativi: Pambiente di gestione di basi dati, che offre un accesso ai dati rigido e deterministico, Pambiente di information retrieval, in cui si trovano strumenti elastici è cooperativi di accesso all'informazione, Pambiente di office automation, che offre strumenti di facile utilizzo, spesso avulsi dalle problematiche di accesso all'informazione, in Arianna i vari ambienti comunicano in modo permanente ed interattivo: la coopcrazione si è rivelata possibile, nonostante le difficoltà di carattere tecnico ed organizzativo, ed utile ad affrontare i problemi di accesso all'informazione in modo globale.

Le varie componenti trovano un ulteriore momento unificante in un'interfaccia omogenea di accesso, in via di progettazione, basata su un'architettura client-server che preYede la coopcrazione tra le risorse locali e centrali di calcolo. La soluzione dipartimentale adottata consente di realizzare tale coopcrazione sia nei confronti dei personal computer presenti in Con-Page 124sigilo, sia nei confronti delle risorse centrali di calcolo del csi-Piemonte che fungono da ponte verso i collegamenti remoti (ad esempio verso il sistema della Camera dei Deputati).

À tutt'oggi sono realizzate le funzioni di aggiornamento, archiviazione ed interrogazione di dati e testi. Sono disponibili funzioni di supporto a vari livelli: l'interrogazione è ad esempio agevolata dalla possibilità di consultare lessici e dizionari; la ricostruzione della legislazione vigente avviene attraverso strumenti di navigazione nel corpus normativo.

La progettazione prosegue su più direzioni parallele, dal disegno di interfacce ipertestuali di consultazione alla sperimentazione di funzioni per agevolare il drafting, sulla base di criteri che si ritrovano nelle recenti circolari ministeriali. Si vanno pertanto attuando interventi tipici di un'informatica che supporta la gestione e la programmazione, che privilegia Tintegrazione e la standardizzazione, che richiede la revisione di modelli organizzativi consolidati, che è più attenta alla comunicazione uomo-macchina e quindi va alla ricerca anche di tecniche che sinora erano state indagate soltanto in altre discipline.

Gli sviluppi e le- sperimentazioni si affiancano al consolidamento dell'esperienza in atto, attraverso interventi formativi, organizzativi e tecnici. L'obiettivo maggiormente innovativo (la ricostruzione della legislazione vigente) si è raggiunto dopo-un lungo processo di introduzione graduale di Interventi di automazione, caratterizzati da un'alta interattività tra funzionari esperti di diritto e di amministrazione ed informatici. Da tale collaborazione sono nati il modello organizzativo distribuito, e la metodologia progettata per la redazione dei testi coordinati, che ha aspetti strettamente Connessi con le problematiche relative alle tecniche legislative. Su quest'area si è avviata una collaborazione con l'Istituto per la Documentazione Giuridica.

La gradualità degli interventi, i momenti formativi, l'interazione tra funzionari ed informatici hanno agevolato il processo di appropriazione del Sistema da parte del Consiglio, avviando riflessioni e ricadute sulla produzione delle nuove leggi: in questo senso il sistema informativo viene utilizzato per decidere, oltre che per gestire.

Già oggi i testi dei progetti di legge vengono acquisiti, controllati e trasmessi lungo l'iter con sistemi automatici; le scadenze istituzionali e le giacenze sono ricavate da interrogazioni della banca dati; i funzionari delle Commissioni che hanno lavorato alla ricostruzione della legislazione vigente possono interrogare la banca dati per verificare l'impatto sul corpus normativo dei progetti di legge di modifica.

La strada da percorrere è ancora lunga, ed irta di innumerevoli ostacoli,Page 125 quali l'asfissia delle urgenze quotidiane e la difficoltà di conciliare trasparenza e delicate mediazioni politiche, ma è anche ricca di potenziale di conoscenza e di scoperte.

Gli aspetti contrastanti contribuiscono a tarare il sistema, smorzandone i toni categorici. Ne sono una riprova, ad esempio, i processi di riaggiustamento attraverso cui gli algoritmi deterministici individuati con lo studio a tavolino delle relazioni fra le norme sono divenuti elastici e capaci di accettare il profilo interpretativo del diritto.

Si è trattato e si tratta di un processo faticoso ed impegnativo, di cui si è proposto il consolidamento nel piano quinquennale per la legislatura in corso, nella consapevolezza che solo attraverso uno sforzo progettuale organico e consistente sia possibile modellare l'informatica per il supporto alla Pubblica Amministrazione.

Tale sforzo si inserisce nell'ambito del più ampio contesto che riguarda, in generale, gli interventi di automazione nella Pubblica Amministrazione, e recepisce le linee di indirizzo generali, guardando anche all'evoluzione dei compiti che le recenti leggi di riforma attribuiscono alle autonomie locali e alle loro ripercussioni sui sistemi infermativi, nonché alla normativa in itinere nel settore¹.

Tra i criterii di indirizzo generali, è fondamentale quanto indicato dalla circolare del Ministero della funzione Pubblica 21 maggio 1990, n. 51223, secondo cui è essenziale «considerare i sistemi infermativi in una logica di sinergia con il relativo scenario organizzativo e con il sistema generale dei servizi, il che richiede una diffusa integrazione ed interconnessione e, più ili generale, la creazione di ambienti per lo sviluppo di processi di semplificazione, razionalizzazione e standardizzazione».

In questo quadro assumono particolare rilevanza i lavori dell'Osservatorio Legislativo Interregionale, che hanno posto le basi per una reale inter-cooperazione e standardizzazione delle banche dati legislative.

@1. Gli obiettivi progettuali ed il dibattito dell'Osservatorio Legislativo Interregionale

À supporto dell'attività legislativa un sistema informativo può fornire, accanto a una base dati che documenta le norme emanate, strumenti che consentano di intervenire già in fase di formazione della legge L'automa-Page 126zione di questa fase, con l'analisi delle procedure organizzative, coinvolge l'interà struttura dell'assemblea legislativa, mettendo in moto meccanismi articolati che possono contribuire a razionalizzare il lavoro quotidiano degli uffici ed a migliorare la qualità delle leggi; come sottoprodotto naturale, nasce un archivio di informazioni sulla legge: dai presentatori al testo nei suoi vari passaggi, compreso quello dell'entrata in vigore.

Ma il testo della legge entrata in vigore non rappresenta un'informazione sufficiente per le esigenze di un'assemblea legislativa che voglia conoscere, migliorare, far conoscere le proprie leggi: sono necessari classificazioni, indicatoli, riferimenti normativi, elementi utili a ricostruire la legislazione vigente.

Anche le assemblee regionali, infatti, benché legiferino da un periodo di tempo limitato, si ritrovano a dover manipolare una selva di norme che si richiamano, si modificano, si integrano, si abrogano, secondo vie spesso tortuose e impercorribili persine dagli stessi operatori del diritto.

Nel caso del Piemonte, ad esempio, in vent'anni si sono emanate 1.099 leggi, che per ben 16.000 volte hanno richiamato norme interne o esterne al sistema normativo regionale. L'intrico si fa più fitto via via che si procede negli anni, con la crescita esponenziale di leggi di modifica su una base delle prime fondamentali leggi quadro. Il fenomeno è ulteriormente aggravato dalla frammentazione delle norme di modifica: nonostante le raccomandazioni e le circolari [33, 34], quasi mai le norme di modifica effettuano una sostituzione integrale del testo. Molto spesso esse si limitano a sostituire la parola o la frase, estrapolate dal contesto; talvolta la modifica non è neppure espressa testualmente, per non parlare dei casi estremi quali le abrogazioni innominate («Sono abrogate tutte le disposizioni in contrasto con la presente legge»).

L'ambiguità risultante va contro i nuovi obblighi di trasparenza di cui le istituzioni sono investite: basti pensare alle leggi sul procedimento amministrativo (241/90) e sulla riforma delle autonomie locali (142/90).

Di qui l'importanza di disporre di strumenti che, almeno in fase ex post, diano visibilità sullo stato della legislazione in vigore: ai cittadini, per i quali l'ignoranza del diritto non è ammessa, all'istituzione, che le leggi promuove ed è tenuta a far conoscere, al legislatore, che per legiferare deve disporre della conoscenza puntuale dela situazione pregressa, in generale all'operatore del settore che necessita di strumenti di supporto all'interpretazione delle norme.

Alcune Amministrazioni già oggi utilizzano o progettano strumenti a questi fini: basti pensare ai testi unici o ai testi aggiornati per la legislazione statale, ai codici regionali, pubblicati da alcune Regioni, ai testi coordinatiPage 127 pubblicati su qualche bollettino regionale o su opuscoli appositamente progettati. Alle iniziative di carattere istituzionale si affiancano iniziative commerciali di produzione e...