Norma: un progetto integrato per la redazione, archiviazione e consolidazione dei testi normativi comunali

• Autore: Monica Palmirani, Giovanni Sartore
• Pagine: 173-201

Page 173

Monica Palmirani ha redatto i paragrafi 2, 4, 5, 6, e 7; Giovanni Sartor i paragrafi 1, 3, e 6.1.

@1. Introduzione

Le ricorrenti denunce della «crisi» del diritto e dello Stato nel nostro Paese concordano nelFattribuire un ruolo determinante alla crescita incontrollata della legislazione e al concomitante scadere della qualità della stessa. Il caos normativo comporta la violazione dei fondamentali principi della civiltà giuridica e in particolare: del principio della certezza del diritto, poiché il cittadino, incapace di conoscere il diritto in vigore, non è in grado di stabilire le conseguenze giundiche dei propn comportamenti; del principio di legalità, poiché l'amministrazione, lasciata senza criteri d'azione precisi e conoscibili diventa luogo di inefficienza, arbitrio, e corruzione; del principio democratico, poiché, senza un'informazione sul diritto esistente, i cittadini non sono in grado di avviare un confronto critico sulle norme che li governano, mentre le stesse intenzioni degli organi legislativi rappresentativi risultano frustrate.

Il caos normativo è un problema che riguarda l'intero ordinamento nazionale, ma il Comune di Bologna ha deciso di iniziare col mettere ordine al proprio interno, in modo da garantire non solo l'accessibilità della propria normativa, ma anche la chiarezza e la precisione della stessa. A questo fine il Comune ha avviato la realizzazione di un insieme di interventi integrati nei settori della tecnica della legislazione e dell'informatica legislativa, in collaborazione con il gruppo di lavoro Norma, diretto dal prof. Enrico Pattaro e composto da Alessandra Capelli, Monica Palmirani, Giovanni Sartor e Fabio Vitali. Hanno collaborato alla fase di lmplemen-tazione del progetto Jean Paul Ballerini, Paolo Baldini, Sauro Speranza. I risultati finora ottenuti consistono nella realizzazione di quattro prodotti:

- il Manuale per la redazione dei testi normativi comunali;Page 174

- il software per la redazione dei testi normativi comunali, denominato Norma-Editor;

- il database che raccoglie tutta la normativa comunale, denominato Norma-Database;

- il modulo per la consolidazione semiautomatica della normativa comunale, denominato Norma-Consolidamento.

@2. Norma: un progetto per la gestione dei regolamenti comunali

Nel realizzare il progetto Norma, il gruppo di lavoro sopra menzionato ha inteso realizzare un triplice risultato all'interno dell'amministrazione comunale bolognese: introdurre la ricerca più avanzata in materia di tecnica della legislazione, incentivare processi innovativi nel sistema informatico, fornire strumenti per realizzare una maggiore trasparenza amministrativa. Per effettuare questi obiettivi senza perdere di vista il contesto nel quale si andava operando è stato effettuato uno studio di fattibilità preliminare fecalizzato sull'analisi di tre aspetti fondamentali:

- la raccolta delle richieste dell'utente;

- l'analisi del flusso informativo interno al comune di Bologna per quanto riguarda l'iter delle delibere e degli atti normativi;

- lo studio dei sistemi informatici esistenti.

Le numerose interviste effettuate presso i funzionari e la stretta collaborazione in fase di analisi con l'amministrazione hanno consentito di precisare le finalità del progetto Norma e le funzionalità primarie dei singoli prodotti da realizzare. Si sono cosi individuate e definite nelle loro specifiche fondamentali le quattro componenti di Norma già ricordare: il Manuale, il software redazionale, il database, il modulo di consolidazione.

È stato poi analizzato approfonditamente il flusso informativo esistente, ovvero l'iter che precede la delibera di un atto normativo comunale sia dal punto di vista dei vincoli dettati dalla normativa in materia, sia dal punto di vista delle procedure informali seguite all'interno degli uffici. Infatti, prassi ormai consolidate e diffuse in tutti gli uffici hanno determinato un insieme di procedure omogenee difficilmente modificabili nel breve periodo: le regole corrispondenti si sono rivelate non meno vincolanti e certo più pervasive delle prescrizioni ufficiali.

Sulla base di tale analisi si è poi proceduto non solo allo sviluppo dei nuovi strumenti da realizzare nel progetto, ma anche alla definizione dellePage 175 modalità del loro inserimento nelle strutture procedurali e nel flusso informativo dell'amministrazione comunale.

L'ottica prescelta è stata quella di adeguare gli strumenti informatici al contesto organizzativo, ma anche di sfruttare il progetto Norma per la razionalizzazione delle procedure esistenti. Ne è risultata la definizione di un nuovo flusso informativo, nel quale si attua una piena e proficua integrazione fra Norma e gli strumenti informatici già acquisiti dal Comune e nel quale vengono rivisti e perfezionati alcuni momenti dell'iter procedurale. Tale flusso informativo si sviluppa nei seguenti passi:

1. Redazione della prima bozza. L'attivazione del flusso compete al soggetto proponente, che redige la prima bozza del nuovo provvedimento. Il proponente, che di regola appartiene al settore amministrativo competente per materia ed è quindi diverso per diversi provvedimenti, deve non solo conoscere ed applicare le regole del Manuale, ma anche impiegare il software redazionale Norma-Editor. Il testo cosi redatto viene inviato all'Ufficio Affari Istituzionali, cui spetta il ruolo di coordinatore e di controllo di tutto il processo normativo.

2. Controllo dell'Ufficio Affari Istituzionali. L'Ufficio Affari Istituzionali effettua un controllo formale e sostanziale sul testo. Il controllo formale, in particolare, comprende la verifica del rispetto delle prescrizioni del Manuale. Il testo controllato e validato viene rispedito all'organo proponente con le possibili correzioni e gli eventuali suggerimenti stilistici e di mento. L'ufficio proponente, dopo aver adeguato il testo alle indicazioni dell'Ufficio Affari Istituzionali, provvede ad inviarlo agli altri uffici chiamati ad esprimersi rispetto ad esso, secondo l'iter burocratico di rito.

3. Partecipazione di altri uffici competenti. Gli uffici che partecipano all'iter integrano il testo con gli adempimenti di loro competenza e con eventuali suggerimenti. Il documento risultante viene inviato alla Ragioneria Generale.

4. Controllo della Ragioneria Generale. La Ragioneria Generale attua un controllo formale sul testo e rinvia lo stesso all'organo proponente.

5. Trasmissione della stesura definitiva. Qualora vi siano state sostanziali modifiche, è necessario ripetere i passi precedenti. Quando invece si raggiunga la stesura defimtiva, il testo viene trasmesso all'organo deliberativo.

6. Emendamento e approvazione. Il testo viene presentato all'organoPage 176 deliberativo il quale, dopo aver effettuato eventuali emendamenti, procede alla sua approvazione.

7. Inserimento degli emendamenti. Il provvedimento approvato viene riconsegnato all'Ufficio Affari Istituzionali il quale inserisce gli emendamenti nel provvedimento stesso, sempre con l'ausilio di Norma-Editor.

8. Archiviazione. Il testo risultante viene inserito nel database storico. Si procede inoltre al consolidamento della normativa vigente operando tutte le modifiche testuali stabilite dal nuovo provvedimento.

   La comunicazione tra i diversi uffici che partecipano all'iter e, in particolare, la trasmissione del documento (nelle sue diverse versioni) e delle eventuali modifiche ed integrazioni, può essere effettuata attraverso reti telematiche e posta elettronica, grazie alla struttura di cablaggio predisposta dal Comune di Bologna, il quale è altresl dotato di prodotti informatici per

   Figura 1. Flusso informativo dell'attività normativa del Comune di Bologna L'attività Normativa del Comune di Bologna

   [FIGURA NON È INCLUSA]Page 178

   Ne è risultato un prodotto che si segnala per la sua completezza e organicità, affrontando tutte le problematiche relative alla redazione dei testi normativi:

   - Linguaggio degli atti normativi (Principi e nozioni generali, Terminologia, Definizioni, Segni d'interpunzione, Espressioni numeriche, Simboli convenzionali, Abbreviazioni, sigle, Denominazioni di organi ed enti, Costruzione della proposizione, Costruzione del periodo linguistico, Modalità normative);

   - Struttura dei provvedimenti normativi (Principi generali, Intestazione degli atti normativi, Preambolo, Indice sommario, Dispositivo, Sottoscrizione, Allegati parte integrante, Atti in allegato, Allegati informativi, Testi organici);

   - Citazioni (Principi generali, Citazione di unità di partizione, Citazioni statiche e dinamiche, Rinvii, Regole per l'uso delle citazioni, Indicazione della pubblicazione);

   - Modifiche (Principi generali, Modificazioni testuali, Modificazioni materiali, Scelta della forma della modificazione, Novelle, Disposizioni transitorie e di adattamento, Rifacimenti, Le consolidazioni);

   - La norma nel tempo (Principi generali, Pubblicazione e notificazione, Entrata in vigore ed efficacia).

   Il Manuale per la redazione dei testi normativi del Comune di Bologna è già applicato nella redazione di tutti gli atti normativi emanati dal Comune di Bologna e sembra aver dato buona prova, favorendo la redazione di provvedimenti più semplici, chiari, rigorosamente strutturati, uniformi nei riferimenti normativi e nelle modalità espressive, e reciprocamente coordinati. L'applicazione delle prescrizioni del Manuale è intesa non solo a facilitare la fruizione della normativa comunale da parte dei cittadini e la sua applicazione da parte dell'Amministrazione, ma anche a potenziare la gestione dei sistemi informatici. Infatti, come abbiamo visto, numerose prescrizioni del Manuale sono state incorporate nel software redazionale e i testi redatti applicando le prescrizioni del Manuale mediante il software possono essere direttamente trasferiti nel sistema informatico.

   @4. Il software per la redazione dei testi normativi comunali

   L'applicazione dei principi espressi nel Manuale a una struttura complessa e di grandi...