Informatica e potere legislativo

Autore:Rodolfo Pagano
Pagine:93-116
RIEPILOGO

Premessa I. Informatica e organo legislativo. 1. Profili politico-costituzionali dell'informatica. 2. Informatica parlamentare. II. Informatica giuridica e funzione legislativa. 1. Sistema d'informatica giuridica e ordinamento. 2. Tecnica legislativa, ordinamento giuridico e sistema informativo. 3. Modelli giuridici e progettazione della norma in funzione della sua applicazione automatica.

 
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@Premessa

Il processo di informatizzazione in atto nella società contemporanea si rivela una «forza» che nessuna autorità e nessun regime politico è in grado di contrastare ma solo di regolare.

Un atteggiamento di rifiuto di fronte allo sviluppo di questo fenomeno porterebbe a combattere battaglie di retroguardia. Altrettanto pericoloso è un atteggiamento di isolamento o di mera attesa, che può significare per le società in via di sviluppo la definitiva rinuncia alla indipendenza e alle possibilità di elevazione sociale e per le società sviluppate la perdita dell1 attuale tenore di vita.

In un documento della CEE dal titolo: La società europea di fronte alla nuova tecnologia dell'informazione questa preoccupazione è espressa in termini espliciti1.

Ormai è diffusa l'opinione che l'avvento dei calcolatori è destinato a portare profondi cambiamenti nei rapporti internazionali, nella organizzazione sociale e nel. modo di vivere quotidiano.

Non indugio, su questo genere di riflessioni cui si sono particolarmente dedicati, con lucida intelligenza, i francesi. Un rapporto ufficiale su questi argomenti è stato anche un successo editoriale.

Qui mi preme sottolineare, per avvicinarmi al tema, che il processo di informatizzazione della società influirà sulla struttura stessa dei pubblici poteri modificandone od alterandone gli equilibri. Senza cadere nella inge-Page 94nuità dì attribuire ad un l'attore tecnologico 1a soluzione dì problemi di natura politica» non si può tuttavia negare che la detenzione o l'uso di una nuova tecnologia può modificare i termini di un problema politico o determinare il trasferimento di un potere reale da un soggetto all'altro, da un paese all'altro,

Nell'ambito del tema generale del Convegno l'argomento assegnato' a questo gruppo di lavoro riguarda «l'informatica ed il potere legislativo».

Io mi limiterò a trattare il tema dal punto di vista di un pratico, nella duplice veste di funzionario parlamentare e di responsabile di un centro di documentazione automatica.

Il concetto di «potere legislativo» esprime sia la funzione legislativa sia, più propriamente, in he regime di (relativa) separazione dei poteri, l'organo che esplica tale funzione. La relazione si riferisce ad entrambi gli aspetti.

@I. Informatica e organo legislativo

@@1. Profili politico-costituzionali dell'informatica

Con riferimento all'organo, ci sembra esercizio non inutile tentare di delineare i riessi che il processo di informatizzazione della società può comportare nel1 ordinamento dello Stato e nei rapporti tra gli organi costituzionali.

Che l'informatica sia destinata ad incidere in profonditi sugli assetti costituzionali degli Stati si riscontra ampiamente nel dibattito che è aperto nel mondo su problemi che rimettono in discussione la sovranità degli Stati (flusso transfrontiera dei dati), il rapporto tra Stato e cittadino (problema della privacy), i rapporti tra Governo e Parlamento (formazione banche dati e parità di accesso), il concetto di democrazia rappresentativa (referendum popolari mediante sistemi elettronici),. Ecco dunque delincarsi il convincimento che «disciplinare giuridicamente l'informatica significa né più né meno che disciplinare giuridicamente gli aspetti fondamentali dello Stato »2.

La soluzione che verrà data a questi problemi prefigura il modello di ordinamento in una società informatizzata.

L'informatica ha delle possibilità illimitate di controllo sociale sugli individui e sulle collettività, sui comportamenti e sulle opinioni.

Le reazioni suscitate in Francia dal progetto di introduzione di una carta d'identità elettronica noe falsificabile sono un sintomo della delicatezza delPage 95 problema. Si è perfino detto in quella occasione che consentire un tasso di frode è, per ragioni politiche, necessario. Si comprende quindi come la regolamentazione della privacy diventerà il problema centrale dell'ordinamento costituzionale di una società informatizzata3. Non a caso le due più recenti Costituzioni europee (Spagna e Portogallo) hanno già un primo esplicito riferimento all'informatica. In questo nuovo assetto che richiede un'accentuata garanzia dei diritti di libertà dei singoli, il Parlamento assume un rilievo fondamentale di presidio. Ma ciò avviene in una situazione in cui i poteri del Parlamento, pur rimanendo formalmente intatti, corrono il pericolo di essere svuotati di sostanza.

Già lo sviluppo dei moderni sistemi di espressione e di comunicazione (audiovisivi) facilitando il dialogo diretto dell'esecutivo con i cittadini, le categorie professionali, i ceti sociali, ha «spiazzato» la funzione rappresentativa del Parlamento4.

Ora lo sviluppo dell'informatica, con la possibilità di organizzare e/o di accedere ad un insieme coerente di dati (economici, sociali, scientifici, ecc.) e a modelli informatici di decisione, accrescerà secondo alcuni il processo di centralizzazione delle decisioni e di pianificazione delle risorse e dei consumi. Secondo questo punto di vista, che assume il calcolatore elettronico come strumento di razionalità ed efficienza, il Parlamento diventa un «non senso»: organo tardigrado, male informato e sede di compromessi e di soluzioni irrazionali. Ne deriva un atteggiamento di insofferenza verso il Parlamento identico a quello che alcuni osservatori politici hanno già rilevato presso i tecnocrati della pianificazione economica5.

Rinverdiscono inoltre in questa concezione le tradizionali posizioni dell'antiparlamentarismo sicché noe desta meraviglia di trovarvi come alleati vecchie conoscenze, alle quali una spinta a saltare gli istituti della democrazia rappresentativa vieee tra l'altro dalla prospettiva della possibilità di effettuare con i sistemi elettronici dirette e ripetute coesultazioni popolari su ogni problema.

Non credo che la coesultazione diretta dei cittadini sia la via più idonea per fare le leggi: sarebbe comunque estremamente improbabile poter esercitare il diritto di emendamento anche con l'aiuto dell'elettronica. Inoltre condivido pienamente l'opinione di chi non crede che «l'interrogazione diretta dei cittadini, la forma del plebiscito, si adatti soltanto ale grandi scelte (pena di morte, sì o no alla droga), come qualche scienziato politico ritiene. Un esempio soltanto: che sarebbe accaduto se fosse stato possibile interrogare gli italiani sulla pena di morte dopo aver l'atto apparire sui teleschermiPage 96 le immagini della strage di Bologna, Chi ha da guadagnare da una democrazia delle emozioni? »6.

Vorrei infine osservare, e non soltanto come funzionario parlamentare, che labile è il confine che divide la democrazia diretta dalle forme di governo dittatoriali e che non a caso plebisciti e referendum sono "strumenti preferiti dai regimi autoritari rispetto alle libere elezioni di organi rappresentativi.

Ma il pericolo più immediato per il Parlamento di svalutazione del suo ruolo sta nello sviluppo ineguale dell'informatica tra i poteri dello Stato tale da falsare gli equilibri costituzionali.

Acutamente notava qualche anno addietro un esperto dei problemi dell'informazione che «le istituzioni politiche tradizionali possono essere vuotate di sostanza dal potere di informazione. Istantanea o quasi l'informazione può trasformare totalmente l'esercizio del potere esecutivo o quello del mandato rappresentativo».

La formazione nella pubblica amministrazione di banche dati e di strumenti di aiuto per le decisioni a diretta ed esclusiva disposizione del Governo, accentua i poteri informativi di questo ultimo rispetto a quelli già limitati del Parlamento.

Questo pericolo della dequalificazione dei processi decisionali del Parlamento è già stato avvertito in termini concreti e la preoccupazione sta spingendo alcuni Parlamenti ad un recupero della funzionalità proprio attraverso il ricorso all'informatica e alla rivendicazione del diritto di parità di accesso alle fonti di informazione automatizzate.

@@2. Informatica parlamentare

Il calcolatore elettronico sta assumendo un posto eminente nelle Assemblee legislative. Il suo uso va diffondendosi presso tutti i Parlamenti sia per quanto attiene alle operazioni amministrative sia relativamente alla funzione di documentazione.

La questione è stata oggetto anche di una specifica attenzione del Consiglio d'Europa che già nel 1974 approvò un interessante rapporto (Rappori sur le recours à lf ordina teur pour les activités parlameniaires) della sua Commissione per la scienza e la tecnologia.

Sullo stesso argomento, ed indirizzata a risultati pratici, è stata organizzata una tavola rotonda a Strasburgo il 18 e 19 maggio 1978 sotto gli auspici del Parlamento europeo e del Consiglio d'Europa. Alla tavola rotonda hanno partecipato deputati e funzionari dei Parlamenti europei. In detta riunione sono state poste le basi per la costituzione di un Gruppo per l'informaticaPage 97 parlamentare con il compito di esaminare problemi di comune interesse e di sviluppare forme di collaborazione tra Parlamenti. Anche se noe vi sono progetti comuni, tuttavia frequenti sono in Europa i contatti e gli scambi di informazioni sulle applicazioni dell'informatica nei rispettivi Parlamenti. L'ultima riunione è avvenuta a Roma il 19 e 20. maggio 1981.

Noe mi soffermo a descrivere le applicazioni più diffuse che vanno dai sistemi di votazione elettronica ai sistemi di ricerca dei precedenti legislativi; dalla gestione della contabilità interna ai dati elettorali; dalle interrogazioni parlamentari alle informazioni sullo stato dei progetti di legge; dai dati statistici a quelli bibliografici.

Se ci domandiamo quali sono le ragioni di questa diffusione, la risposta è che anche il Parlamento è una organizzazione e come tale non può sottrarsi all'uso della nuova tecnologia.

Ma vi è una risposta' più specifica che sta nella crisi dell'informazione di cui soffre il Parlamento. Si tratta di un fenomeno che non è solo italiano e che è riconducibile, in buona sostanza, all'ampliamento della sfera di azione dei Parlamenti di...

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