La evoluzione della funzione tributaria del catasto fabbricati

• Autore: Giorgio Laserra
• Pagine: 223-229

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@1. Pluriformità della evoluzione della funzione tributaria del catasto fabbricati

– In Italia, dal completamento della Unità nazionale fino a tutt’oggi, la funzione tributaria del catasto fabbricati è stata segnata da una evoluzione continua, notevole e plurima¹.

Si sono evoluti, infatti, ciascuno per proprio conto ma interagendo tra loro, le quantità, il metodo, gli imponibili e le applicazioni della funzione.

@2. La evoluzione delle quantità

– Quale partecipazione, peraltro, alla evoluzione complesssiva dell’intero catasto fabbricati (funzione tributaria e funzione inventariale), si sono evolute, innanzi tutto, le quantità della funzione tributaria del catasto fabbricati. È, invero, progressivamente aumentato il numero delle unità immobiliari oggetto di accertamento da parte di tale catasto e questo sia in assoluto che in comparazione al numero delle particelle di terreno accertate.

Dai quadri A e B annessi alla L. 14 luglio 1864 n. 1831 (intestata «conguaglio dell’imposta fondiaria fra le diverse province dello Stato») si apprende che, per valore e quindi, presumibilmente, pure per numero, i fabbricati, a quell’epoca, costituivano una percentuale piccola del patrimonio fondiario complessivo (fabbricati o terreni), pari, ad esempio, in Lombardia, a circa un ottavo. Ma, successivamente, il numero dei fabbricati ha potuto aumentare ed è aumentato, in abbondanza, specialmente perché lo ha consentito un più intenso sfruttamento edificatorio del suolo, malgrado il mancato aumento della estensione del territorio, la quale, invece, è rimasta più o meno costante.

In particolare, il numero delle unità immobiliari urbane ha vissuto diversi cicli di incremento accelerato. Un importante ciclo di incremento delle unità immobiliari urbane si è avuto con il boom, anche costruttivo, seguito alla seconda guerra mondiale, non senza l’incoraggiamento volutamente, allora, destinatogli da allettanti agevolazioni fiscali (per imposta sui fabbricati, per imposta di registro e per i mutui) elargite, alle costruzioni nuove, dalla L. 2 luglio 1949 n. 408 e dalla L. 10 aprile 1950 n. 715. Un altro ciclo di incremento delle unità immobiliari urbane si è verificato negli anni 1968, 1969 e 1970, per effetto del diluvio di licenze edilizie rilasciate nella imminenza della ultimativa scadenza del giorno 31 agosto 1968 fissata dall’art. 17 della L. 6 agosto 1967 n. 765 (così detta legge ponte). Sono stati poi iscritti nel catasto fabbricati anche i fabbricati rurali, anteriormente iscritti nel catasto terreni. Questa iscrizione è stata disposta «al fine di realizzare un inventario completo ed uniforme del patrimonio edilizio» dall’art. 9 del D.L. 557/1993, successivamente interpretato ed integrato dal comma 156 dell’art. 3 della L. 23 dicembre 1996 n. 662 (collegato alla Legge finanziaria 1997).

Si precisa che, per il catasto fabbricati, il linguaggio legislativo, sia pur senza seguito nella prassi degli operatori, adopera la parola «accertamento» (come la parola «rilevamento» per il catasto terreni) nel significato esclusivo di rappresentazione degli individui immobili con indicazione solo della appartenenza, ubicazione, consistenza e figura geometrica, senza, cioè, notizie di stima pecuniaria, e, quindi, in senso restrittivo rispetto ad altri settori del diritto tributario, dove la denominazione «accertamento» viene invece attribuita anche agli atti di ricognizione o costituzione di debito di imposta².

@3. La evoluzione del metodo

– Il metodo della funzione tributaria del catasto fabbricati fu, in principio, il metodo ordinario (e, direbbesi, spontaneo e congeniale) della stima diretta del reddito effettivo (canone di affitto), vero o presunto. La relativa adozione fu dettata dalla L. 26 gennaio 1865 n. 2136, che istituì il catasto fabbricati, senza, peraltro, nominarlo, preferendo ancorarsi, anche terminologicamente, alla prospettiva della sola imposta in quell’epoca servitane, che era l’imposta diretta reale sul reddito dei fabbricati (imposta sui fabbricati). Come esplicitò l’art. 67 del regolamento approvato con il R.D. 24 agosto 1877 n. 4024, il catasto fabbricati fu enucleato dai previgenti catasti, misti per fabbricati e terreni, anch’essi già basati sulla stima diretta del reddito effettivo.

La evoluzione della funzione tributaria del catasto fabbricati è sopravvenuta, a proposito del metodo, dopo 65 anni, ma uno actu, con il R.D.L. 652/1939, il quale non solo sostituì il catasto fabbricati in vigore con il NCEU, che istituì, ma anche e soprattutto, per tale NCEU, salvi solo i fabbricati a destinazione speciale, sostituì il metodo della stima diretta con il metodo tariffario, che il catasto terreni, dal canto proprio, aveva adottato oltre un cinquantennio prima, con la L. 3682/1886.

Il metodo tariffario del catasto fabbricati è modellato, recependone anche parte della terminologia, sul preesistente metodo tariffario del catasto terreni e, come questo, evidentemente ammettendo simiglianze tra gli immobili, ricerca, ai sensiPage 224 dell’art. 9, primo comma, del R.D.L. 652/1939, la «rendita media ordinaria» (o rendita catastale), che è il mero prodotto aritmetico della moltiplicazione della misura della individua unità in vani, metri quadrati o metri cubi (in ettari, se terreni) per l’importo elementare pecuniario esposto in tariffa con corrispondente riferimento ad un vano, metro quadrato o metro cubo (ad un ettaro, se terreni). Nel metodo tariffario, la rendita catastale è dunque determinata non direttamente sulla verità individuale del ricavato annuale effettivo bensì, indirettamente, «sulla così detta valutazione automatica, vale a dire sulla base di tariffe... entità fittizia articolata sul riferimento ad una situazione possessoria – risultante in catasto – del cespite immobiliare, a prescindere dalla effettiva produzione del reddito»³.

Il legislatore riconosce, tuttavia, che la simiglianza, ammessa dal metodo tariffario, è possibile non fra tutti indistintamente gli immobili bensì solo all’interno di gruppi di immobili e perciò, con l’art. 8 del R.D.L. 652/1939 (con gli art. 9 della L. 3682/1886, art. 11 del R.D. 1572/1931 ed art. 57 del R.D. 1539/1933, per i terreni), stabilisce che la tariffa deve essere articolata in una ricca pluralità di voci cioè per comuni, frazioni di comune, zone (circoli, nel caso dei terreni), microzone (aggiunte dal comma 154 dell’art. 2 della L. 662/1996 e dall’art. 2 del nuovo regolamento del catasto fabbricati approvato con il D.P.R. 23 agosto 1998 n. 138), categorie (qualità, nel caso dei terreni) ed, infine, dentro ciascuna categoria (qualità), in classi. La categoria, ai sensi dell’art. 6 del D.P.R. 1142/1949 dipende non dalla capacità di reddito bensì dalla «destinazione ordinaria e permanente» («normale destinazione funzionale», per l’art. 8, secondo comma, del D.P.R. 138/1998). Ai sensi, invece, dell’art. 7 del D.P.R. n. 1142/1949, la classe, la quale, ovviamente, non è un doppione della categoria, dipende, essa sola, dalla «capacità di reddito» («livello reddituale ordinario» ai sensi dell’art. 8, terzo comma, del D.P.R. 138/1998).

Conseguentemente, con il metodo tariffario, compaiono nel catasto fabbricati (come già nel catasto terreni) le risultanze catastali generali ed astratte (categorie, classi ed importi tariffari elementari), che, come veri e propri presupposti, si aggiungono o meglio si antepongono alle risultanze catastali singolari e reali di sempre (appartenenza, ubicazione, consistenza e figura geometrica dell’individuo immobile), le quali, dal canto proprio, si arricchiscono di elementi integrativi (zona, categoria e classe), che servono a collocare ciascuna individua unità immobiliare in una determinata nicchia del ricco reticolato delle voci della tariffa, mentre, per l’individuo immobile, nelle voci del reddito si pone la rendita catastale.

Le risultanze generali ed astratte (categorie, classi ed importi tariffari elementari) scaturiscono da operazioni, che il D.P.R. 1142/1949 (come, per i terreni, il R.D. 1539/1933) denomina, all’art. 6 (art. 58) «qualificazione» (fonte delle categorie), all’art. 7 (art. 60) «classificazione» (fonte delle classi) ed all’art. 14 (art. 109) «determinazione» della tariffa (fonte degli importi tariffari unitari). L’art. 11 del R.D.L. 652/1939 stabilisce, inoltre, che le risultanze generali ed astratte devono essere raccolte o comunicate, per ciascun comune o frazione di comune, in «quadri delle categorie e delle classi» e «prospetti delle relative tariffe».

Dal canto loro, le risultanze singolari e reali di sempre (appartenenza, ubicazione, consistenza e figura geometrica) scaturiscono da una operazione, cui, nell’accennata via esclusiva (supra, n. 2), gli artt. 1 e 3 del R.D.L. 652/1939 nonché l’art. 4 e gli artt. 38/60 del D.P.R. 1142/1949 riservano la denominazione di «accertamento» (come, per la rappresentazione dei terreni, la denominazione «rilevamento» viene ugualmente riservata dagli artt. 1/7 della L. 3682/1886, artt. 1/8 del R.D. 1572/1931 e artt. 47/54 del R.D. 1539/1933). Le risultanze singolari e reali conseguenti alla adozione del metodo tariffario scaturiscono, per contro: la categoria e la classe, da una...