L'erogazione on line di servizi pubblici burocratici

• Autore: Giuseppe Cammarota
• Carica: Dottorando di ricerca in Istituzioni, diritto ed economia dei servizi pubblici
• Pagine: 45-82

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@Premessa

L'erogazione on line di servizi pubblici burocratici è un processo di notevole complessità, a cui si ricollega un insieme di problematiche giuridiche, tecniche ed organizzative la cui corretta comprensione implica un approfondimento analitico. Nell'ordine, focalizzeremo l'attenzione su: a) le condizioni necessarie (ma non sufficienti) all'erogazione on line di servizi pubblici burocratici; b) le prospettive di modificazione dell'organizzazione amministrativa che dovrebbero essere indotte dalla transizionePage 46 alla dimensione erogativa di rete; c) le singole fasi della procedura di erogazione on line dei servizi contemplati, ossia: c1) la presentazione on line , da parte del cittadino, dell'istanza finalizzata ad attivare il procedimento di erogazione del servizio burocratico; c2) lo svolgimento della teleprocedura amministrativa; c3) il flusso documentale amministrazione-cittadino che concreta l'erogazione del servizio medesimo. Concluderemo il lavoro facendo riferimento alle problematiche principali relative all'erogazione on line di servizi burocratici. In via preliminare, precisiamo la nozione di servizio pubblico burocratico ¹ che si utilizzerà nel corso del lavoro. Si intende l'erogazione di attività amministrativa caratterizzata da tre elementi: in primo luogo, essa è a fruizione individuale; in secondo luogo, deve trattarsi di attività ad esternazione documentale ² ; in terzo luogo, nell'ambito dell'attività amministrativa ad esternazione documentale rivolta ai cittadini uti singuli , isoliamo l'attività ad istanza di parte ³ .Page 47

I servizi burocratici on line ⁴ consistono in flussi documentali che, su domanda dell'interessato, sono veicolati dalla pubblica amministrazione competente all'istante. La completa digitalizzazione dei servizi contemplati implica l'informatizzazione dell'intera procedura erogativa. In altre parole, il flusso documentale preordinato all'erogazione dei servizi dovrebbe viaggiare su reti informatiche.

@1. Condizioni necessarie (ma non sufficienti) all ' erogazione on line di servizi pubblici burocratici

Due sono le condizioni necessarie a che i cittadini possano concretamente valersi della facoltà di utilizzare il mezzo informatico per usufruire di servizi pubblici burocratici erogati on line : la predisposizione di reti informatiche che consentano una circolazione sicura ed efficiente dei flussi documentali e l'universalizzazione del diritto di interconnessione. Approfondiamo le condizioni menzionate.

@@1.1. La predisposizione delle reti informatiche

Le reti su cui vengono veicolati i flussi documentali che concretano l'erogazione on line di servizi burocratici rivestono la stessa importanza delle infrastrutture dei servizi pubblici tradizionali. Al pari della rete ferrovia-Page 48 ria, ovvero di quella elettrica, oppure dei gasdotti, le reti informatiche costituiscono la condizione strutturale imprescindibile per l'erogazione on line di servizi pubblici burocratici ⁵ .

Le problematiche connesse alla costruzione delle reti vanno impostate del tutto diversamente rispetto alla dimensione erogativa informatica. Le reti informatiche ⁶ , oltre a veicolare flussi documentali che possono concretare l'erogazione di servizi pubblici burocratici, costituiscono l'infrastruttura portante del commercio elettronico ⁷ che, per definizione, prescinde dai confini nazionali. In definitiva, la peculiarità dell'infrastruttura informatica consiste nel fatto che il suo utilizzo non si esaurisce negli obiettivi di pubblico servizio che, tramite essa, il pubblico potere soddisfa. Peraltro, l'utilizzo delle reti nell'ambito dei rapporti privatististici èPage 49 storicamente precedente, nonchè quantitativamente superiore, a quello che si svolge nell'ambito delle attività pubblicistiche.

Ai fini dell'erogazione on line di servizi burocratici, le reti informatiche dovrebbero soddisfare, principalmente, due requisiti: l'interoperabilità e la sicurezza del flusso documentale. Tali requisiti possono trovare realizzazione mediante la costruzione di reti dedicate specificamente all'informatizzazione pubblica: è l'opzione fatta propria dal legislatore italiano nei progetti di costruzione della Rete nazionale ⁸ , progettata prima che la modalità Internet ⁹ conoscesse la generalizzazione di cui siamo testimoni. Una rete dedicata, infatti, data la ristrettezza dell'ambito del suo utilizzo, nonché la standardizzazione univoca delle procedure, è, in generale, più sicura ¹⁰ , nonché meglio organizzata sotto il profilo dell'interoperabilità, rispetto alla rete Internet. Tuttavia, in considerazione delle difficoltà incontrate nel processo di costruzione della Rete nazionale, le amministrazioni pubbliche iniziarono ad avvalersi, sempre più spesso, delle possibilità offerte da Internet ¹¹ .

La rete Internet, infatti, è semplice, veloce, economica, non necessitaPage 50 di investimenti significativi e, attraverso le tecnologie di ultima generazione ¹² , la velocità dei collegamenti risulta compatibile con la gran mole di informazioni che vengono veicolate. La costruzione di una rete dedicata, invece, necessita di un investimento iniziale significativo, oltre che di tempi lunghi necessari alla sua realizzazione.

In sintesi, pare si ponga un'alternativa tra una rete sicura e meglio organizzata (la Rete nazionale) ed una più economica e facile da utilizzare (la rete Internet).

Sebbene l'economicità sia uno dei principi fondamentali indotti dalla riforma amministrativa degli anni Novanta, riteniamo tuttavia imprescindibile un livello di certezza quanto più alto possibile nei flussi documentali che concretano, in particolare, l'erogazione di servizi pubblici burocratici. L'erogazione dei servizi da noi contemplati, infatti, consente la circolazione, per via telematica, di documenti dotati del valore proprio della certezza legale ¹³ . La sicurezza del flusso documentale rappresenta, dunque, un'esigenza fondamentale, sicuramente non sacrificabile in nome di una gestione più economica. Tuttavia, la preferenza che potremmo accordare alla rete dedicata, che consegue alla sua maggiore affidabilità ed organizzazione, pare ad oggi superabile. Infatti, riguardo al profilo della sicurezza della trasmissione documentale, essa è soddisfatta mediante i sistemi di sottoscrizione informatica dei documenti che danno giuridica certezza in ordine all'imputazione del documento al mittente (sottoscrittore), all'integrità e conseguente non ripudiabilità delle dichiarazioni rappresentate nel documento, nonché in ordine alla segretezza del suo contenuto ¹⁴ . Rispetto al profilo dell'interoperabilità, rileviamo che l'Autorità di settore (AIPA) prima e, in prospettiva, il Dipartimento per l'Innovazione e le Tecnologie predispongono il quadro delle norme tecniche in materia ¹⁵ .Page 51

In definitiva, utilizzando i sistemi di sottoscrizione informatica sicuri oggi disponibili ed osservando le norme tecniche in tema di interoperablità, si ritiene possibile ottenere, nell'ambito della dimensione Internet, quelle condizioni che, ai tempi di progettazione della Rete nazionale, avrebbero potuto giustificare il ricorso alla rete dedicata in luogo di quella aperta. Da ciò consegue la preferenza che, a parer nostro, andrebbe accordata ad Internet.

@@1.2. L'universalizzazione del servizio di interconnessione

La facoltà di valersi della rete al fine di usufruire di servizi pubblici burocratici rischia di trasformarsi in un digital divide ¹⁶ , se non vengono generalizzate le condizioni minime per usufruire dei servizi contemplati. In particolare, se l'interconnessione ¹⁷ potesse essere assicurata soltanto a tariffe elevate ne conseguirebbe la mancata generalizzazione della facoltà di servirsi della rete quale strumento maggiormente efficiente di erogazione dei servizi, ovvero una situazione di disuguaglianza sostanziale chiaramente incompatibile con un'innovazione amministrativa congrua ai principi costituzionali.

L'interconnessione (alla rete) andrebbe dunque riguardata come un diritto di cittadinanza elettronica ¹⁸ , come una delle condizioni per godere, nella modernità, dello status di cittadino ¹⁹ . A rigore, come emerge anche dal dato normativo ²⁰ , possiamo parlare di un vero e proprio dirit-Page 52 to di interconnessione da tutelarsi attraverso la predisposizione del relativo servizio universale ²¹ . In altre parole, l'interconnessione dovrebbe essere assicurata a tutti i cittadini a prezzi accessibili, indipendentemente dalle condizioni economico-sociali, nonché dalla localizzazione geografica ²² .

Il digital divide su base economica ha, in realtà, un'altra veste: quella relativa alla predisposizione di finanziamenti per l'acquisto di personal com puter ²³ , nonché per la realizzazione di chioschi pubblici per l'accesso ad Internet. Si tratta di aspetti più cruciali di quanto, di primo acchito, non possa apparire. Generalizzare il servizio di interconnessione ha senso nella misura in cui la maggior parte dei cittadini abbiano la strumentazione a tal fine necessaria. In proposito, finanziamenti pubblici e predisposizione di chioschi sono strumenti importanti per il superamento di questi ostacoli di natura economica.

Il digital divide , oltre che su motivi economici, può riposare anche su scarti generazionali difficili da recuperare nel breve periodo. L'alfabetizzazione informatica non può certamente essere imposta alle generazioni adulte. Di conseguenza, nella misura in cui gli utenti non familiarizzano spontaneamente con gli strumenti informatici, a parte la Page 53 riuscita degli interventi di formazione ²⁴ , nel breve termine, il digital divide su base generazionale è, in una certa misura, fisiologico.

Il digital divide , infine, potrebbe conseguire alla localizzazione geografica degli utenti. Obiettivamente, determinati interventi volti a potenziare la velocità di trasmissione delle informazioni in rete, almeno allo stadio attuale dell'evoluzione tecnologica, non possono essere realizzati in maniera uniforme sul...