DELIBERA 20 gennaio 2016 - Determinazione delle linee guida per l'affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali. (Delibera n. 32). (16A00812)

L'AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE Premessa. Il terzo settore rappresenta un'importante realta' nel Paese, sia sotto il profilo sociale, per la natura dei servizi svolti, che sotto il profilo occupazionale. Le amministrazioni pubbliche ricorrono frequentemente agli organismi no-profit per l'acquisto o l'affidamento di servizi alla persona. Tale scelta organizzativa ha il vantaggio di promuovere un modello economico socialmente responsabile in grado di conciliare la crescita economica con il raggiungimento di specifici obiettivi sociali, quali, ad esempio, l'incremento occupazionale e l'inclusione e integrazione sociale. Nonostante il notevole impatto della spesa per i servizi sociali sulle finanze pubbliche, si registra ancora oggi la mancanza di una specifica normativa di settore che disciplini in maniera organica l'affidamento di contratti pubblici ai soggetti operanti nel terzo settore. L'occasione per rimediare a tale carenza potrebbe essere rappresentata dall'approvazione del disegno di legge recante le linee guida per una revisione organica della disciplina riguardante il terzo settore (d.d.l. n. 1870 approvato alla Camera dei deputati il 9 aprile 2015). L'Autorita' ritiene opportuno emanare le presenti linee guida con lo scopo di fornire indicazioni operative alle amministrazioni aggiudicatrici e agli operatori del settore, al fine di realizzare i predetti obiettivi nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale in materia di contratti pubblici e di prevenzione della corruzione, in particolare dei principi di libera circolazione delle merci, di liberta' di stabilimento, libera prestazione dei servizi nonche' dei principi che ne derivano (parita' di trattamento, non discriminazione, riconoscimento reciproco, proporzionalita' e trasparenza). L'intervento si inserisce nel quadro normativo comunitario e nazionale vigente in materia di affidamenti di servizi sociali e nel sistema normativo di settore (legge 8 novembre 2000 n. 328 sul sistema integrato di servizi sociali e decreto attuativo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001;

legge quadro sul volontariato 11 agosto 1991 n. 266;

legge 30 dicembre 1995 n. 563 e relativo regolamento attuativo decreto ministeriale n. 233 del 2 gennaio 1996, in materia di accoglienza degli immigrati irregolari;

decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 e legge 30 giugno 2002 n. 189 in materia di accoglienza agli stranieri regolarmente soggiornanti;

legge 26 luglio 1975, n. 354, come modificata dalla legge 10 ottobre 1986, n. 663 e dalla legge 22 giugno 2000 n. 1938, in materia di recupero dei soggetti detenuti;

legge 8 novembre 1991 n. 381 in materia di cooperative sociali di tipo B). Le disposizioni di settore in materia di servizi sociali summenzionate, prevedono la possibilita' di effettuare affidamenti ai soggetti del terzo settore in deroga all'applicazione del Codice dei Contratti, introducendo il ricorso a forme di aggiudicazione o negoziali, al fine di consentire agli organismi del privato sociale la piena espressione della propria progettualita'. Trattandosi di previsioni derogatorie, le stesse possono trovare applicazione nei soli casi espressamente consentiti dalla normativa, al ricorrere dei presupposti soggettivi ed oggettivi ivi individuati, con esclusione di applicazioni analogiche o estensive. Inoltre, atteso che l'erogazione di servizi sociali comporta l'impiego di risorse pubbliche, devono essere garantite l'economicita', l'efficacia e la trasparenza dell'azione amministrativa, oltre che la parita' di trattamento tra gli operatori del settore. Le presenti linee guida sono state predisposte avendo a riferimento il quadro normativo attuale e pertanto dovranno essere integrate a seguito delle modifiche che saranno introdotte con la riforma del terzo settore e il recepimento della direttiva 2014/24/UE, meglio descritta nella Relazione AIR allegata, che disciplina i servizi sociali in un apposito capo (Capo I, Titolo III, articoli da 74 a 77), dettando per l'aggiudicazione dei relativi appalti di importo pari o superiore alla soglia di 750.000 euro un regime «alleggerito». 1. Il sistema integrato di interventi e servizi sociali. Il ruolo degli organismi no-profit. Ai sensi dell'art. 128 del decreto legislativo n. 112/1998, per «servizi sociali» si intendono tutte le attivita' relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficolta' che la persona incontra nel corso della propria vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonche' quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia. La legge quadro sui servizi sociali 8 novembre 2000 n. 328 ha istituito un «sistema integrato di interventi e servizi sociali» da realizzarsi mediante politiche e prestazioni coordinate nei diversi settori della vita sociale, integrando servizi alla persona e al nucleo familiare (1) con eventuali misure economiche, e mediante la definizione di percorsi attivi volti a ottimizzare l'efficacia delle risorse e a impedire sovrapposizioni di competenze e settorializzazione delle risposte. La finalita' perseguita consiste nel garantire, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione, il raggiungimento di obiettivi sociali determinati, quali: il miglioramento della qualita' della vita;

le pari opportunita';

la non discriminazione e il godimento dei diritti di cittadinanza;

la prevenzione, eliminazione o riduzione delle condizioni di disabilita', di bisogno e di disagio individuale e familiare derivanti da inadeguatezza di reddito, difficolta' sociali e condizioni di non autonomia. In osservanza ai principi di sussidiarieta', cooperazione, efficacia, efficienza ed economicita', omogeneita', copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilita' ed unicita' dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali, la competenza in materia di programmazione e organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali e' attribuita agli enti locali, alle Regioni e allo Stato con il coinvolgimento attivo degli organismi del terzo settore (art. 5 decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001, recante «Atto di indirizzo e coordinamento sui sistemi di affidamento dei servizi alla persona previsti dall'art. 5 della legge 8 novembre 2000 n. 328»). Si considerano soggetti del terzo settore: le organizzazioni di volontariato, le associazioni e gli enti di promozione sociale, gli organismi della cooperazione, le cooperative sociali, le fondazioni, gli enti di patronato, altri soggetti privati non a scopo di lucrativo (art. 2). Sul quadro normativo venutosi a delineare con l'entrata in vigore della legge quadro sui servizi sociali e' intervenuta, appena un anno dopo, la riforma del Titolo V della Costituzione, attribuendo alle Regioni la potesta' legislativa primaria in materia di organizzazione dei servizi sanitari e sociali e conservando in capo allo Stato la potesta' legislativa esclusiva in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» - cd. LIVEAS - (art. 117, comma 2, lettera m) Cost.), oltre alle funzioni di perequazione finanziaria (art. 119) e al potere sostitutivo in caso di mancata erogazione dei livelli essenziali (art. 120). Tali previsioni mirano a garantire un livello di uguale godimento dei diritti sociali (e civili) in tutto il territorio nazionale, demandando alle Regioni la definizione delle modalita' di organizzazione dei servizi e la possibilita' di prevedere livelli ulteriori di assistenza. La potesta' legislativa regionale e' stata esercitata, sostanzialmente, piu' che come espressione di nuove competenze normative, come strumento di attuazione della disciplina statale dettata con la legge quadro sui servizi sociali, che pertanto continua a rivestire il ruolo fondamentale di disciplina di riferimento, oltre che a garantire l'omogeneita' della protezione sociale nel territorio nazionale mediante l'individuazione degli interventi rientranti nei livelli essenziali delle prestazioni (2) (art. 22, comma 2). 2. La concorrenza nel settore dei servizi sociali. La spesa per l'erogazione dei servizi sociali ha un impatto considerevole sulla politica economica del Paese (3) , sia sotto il profilo delle risorse impiegate e della relativa efficienza, sia sotto il profilo degli effetti sugli utenti. E', pertanto, necessario che le amministrazioni, da un lato, individuino correttamente il fabbisogno della propria domanda, e, dall'altro, adottino regole di selezione dei prestatori di servizi idonee a garantire la qualita' dei servizi resi e a stimolarne la produttivita'. Soltanto in tal modo puo' essere garantito il pieno soddisfacimento dell'interesse sociale che l'amministrazione intende perseguire. La disfunzione dei meccanismi concorrenziali, infatti, favorisce comportamenti distorsivi, quali la presentazione di offerte particolarmente favorevoli sotto il profilo economico, ma inaffidabili sotto il profilo qualitativo, la formazione di accordi collusivi finalizzati a compartimentare il mercato di riferimento, la creazione di rendite di posizione volte a impedire l'accesso di nuovi operatori e/o la fidelizzazione forzata dell'amministrazione nei confronti di un determinato fornitore. Di contro la contendibilita' del mercato e la trasparenza dell'azione amministrativa rappresentano strumenti che, da un lato, prevengono le inefficienze del sistema e, dall'altro, ne aumentano la competitivita' e consentono di erogare i servizi in parola nel rispetto dei principi di universalita', parita' di trattamento, uguaglianza e non discriminazione. Risulta allora necessario che le amministrazioni prevengano le distorsioni osservate, sia preventivamente, in fase di programmazione/progettazione degli...