CIRCOLARE 2 maggio 2006, n. 3 - Linee di indirizzo per una corretta organizzazione del lavoro e gestione delle risorse umane, chiarimenti sulla responsabilita' della dirigenza e degli organi di controllo interno in materia di personale

Alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri Segretariato generale

Alle Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato - Ufficio del

Segretario generale

Alla Corte dei Conti - Ufficio del

Segretario generale

All'Avvocatura generale dello Stato

- Ufficio del Segretario generale

Alle Agenzie

All'ARAN

Alla Scuola superiore della pubblica amministrazione

Agli Enti pubblici non economici

(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli Enti pubblici (ex art. 70 del decreto legislativo n. 165/01)

Agli Enti di ricerca (tramite il

Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca

Alle Istituzioni universitarie

(tramite il Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca

Ai Nuclei di valutazione

Agli Organi di controllo interno

Alle Sezioni regionali della Corte dei conti e.p.c. Alla Conferenza dei presidenti delle regioni

All'ANCI

All'UPI

Alla CRUI

1. Premessa. Gli interventi legislativi degli anni piu' recenti sono scaturiti dalla necessita' di risolvere alcune anomalie verificatesi nella gestione delle risorse umane e strumentali che hanno generato inefficienze e costi crescenti nelle pubbliche amministrazioni.

Le politiche di riduzione del costo del lavoro pubblico, perseguite dalle diverse leggi finanziarie attraverso la riduzione del personale in servizio e delle dotazioni organiche, nonche' il blocco delle procedure di reclutamento, pur con limitate deroghe, debbono essere lette in stretta correlazione con i principi generali che regolano l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni. Infatti con l'imposizione di vincoli di spesa il legislatore ha, di fatto, inteso sanare situazioni spesso derivanti dall'utilizzo improprio delle diverse tipologie contrattuali chiedendo, quindi alle amministrazioni comportamenti piu' corretti ed efficienti nella gestione delle risorse umane.

Da ultimo l'entrata in vigore del decreto-legge 10 gennaio 2004, n. 4 e della relativa legge di conversione, 9 marzo 2006, n. 80, che si aggiunge alle diverse disposizioni in tema di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione, comporta la necessita' di fornire puntuali indicazioni sul corretto utilizzo di tutti gli strumenti gestionali che l'ordinamento ha individuato e sulla responsabilita' che grava sul personale dirigenziale.

Al riguardo appare utile ricordare che, per rendere effettiva l'attuazione dei principi di cui all'art. 97 della Costituzione, l'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ha stabilito che l'organizzazione ed i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche devono essere finalizzati ad accrescere l'efficienza delle amministrazioni, razionalizzare il costo del lavoro pubblico, realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane, in particolare curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti. 2. Funzioni e responsabilita' del personale dirigenziale e degli organi di controllo interno in materia di personale.

L'ordinamento attribuisce ai dirigenti un insieme di poteri complessi ed incisivi, con una precisa responsabilita' nella gestione degli apparati e delle risorse umane, che tiene conto anche della tutela del lavoratore inteso nella sua accezione piu' ampia, compresi cioe' il suo ottimale inserimento nell'amministrazione e la sua crescita formativa.

Nella materia di cui si tratta, pertanto, assume particolare rilevanza l'attuale disciplina del rapporto di lavoro dirigenziale, imperniata su meccanismi di riconoscimento della professionalita' del dirigente e della correlata responsabilita', nonche' di attribuzione delle capacita' del privato datore di lavoro relativamente alla micro-organizzazione degli uffici ed alla gestione dei rapporti di lavoro.

Anche la posizione italiana per una nuova cultura della pubblica amministrazione presentata in ambito europeo, quale ad esempio il progetto sulla human governance, richiama innanzitutto i ruoli dei singoli al fine di garantire il pieno e il migliore utilizzo delle risorse con particolare attenzione a quelle maggiormente presenti nel settore pubblico quali quelle umane.

Si richiama, quindi, l'attenzione dei dirigenti sulle responsabilita' derivanti dalle funzioni attribuite, qualificabili non solo come civili e contabili, ma anche di carattere datoriale.

Il personale dirigenziale, alla luce di quanto disposto anche negli articoli 16, 17 e 21 del decreto citato, deve improntare la propria attivita' alla migliore utilizzazione degli strumenti forniti dalla legislazione vigente, nel rispetto delle priorita' e dei principi di sana gestione forniti dalla medesima onde consentire alle amministrazioni di adottare scelte operative piu' rispondenti alle finalita' proprie, corrette dal punto di vista gestionale e non solo finanziario, nonche' attente alla valorizzazione del capitale umano.

La presente direttiva si propone di dare indicazioni, oltre che per i responsabili delle risorse umane, anche per gli organi di revisione interna, nonche' per i nuclei di valutazione, al fine di individuare i presupposti basilari per la valutazione delle prestazioni dei dirigenti, con riferimento alle risorse umane, e l'insieme delle responsabilita' sulla sana gestione e sul corretto utilizzo dal punto di vista della legittimita' degli istituti giuridici e contrattuali in tema di organizzazione e rapporto di lavoro.

Il contenzioso registrato negli ultimi anni ed i numerosi interventi del legislatore costituiscono indicatori di problematiche e criticita' che chiamano in causa le responsabilita' dirigenziali e degli organi di controllo.

Al riguardo si segnala che la giurisprudenza della Corte dei conti ha ritenuto che in ipotesi di attivita' professionale, nel cui solco puo' essere inserita l'attivita' svolta dai componenti di un nucleo di valutazione, perche' si abbia colpa grave e' sufficiente che sia tenuto un comportamento contrario a regole deontologiche elementari, quale quello di non considerare in modo corretto nella valutazione i presupposti basilari della prestazione (Corte dei conti, sez. giurisdizionale per la Regione Siciliana n. 3438/2004; Corte dei conti Lombardia, sez. giurisdizionale n. 81/2000 e n. 1133C/2000; Corte dei conti Toscana, sez. giurisdizionale n. 805/1999).

La materia del personale non rileva, quindi, per le pubbliche amministrazioni solo dal punto di vista finanziario ma anche dal punto di vista della legittimita', della sana gestione e in generale della responsabilita' datoriale cosi' come previsto dal decreto legislativo n. 165 del 2001, dal codice civile e dalle disposizioni in materia di rapporti di lavoro. 3. La programmazione e pianificazione degli interventi e la determinazione delle dotazioni organiche.

Al fine di prevenire disfunzioni ed un cattivo utilizzo delle risorse umane in servizio, nonche' una errata utilizzazione delle diverse tipologie contrattuali di lavoro, e' necessario adottare, in un'ottica non solo formale ma di attenta gestione, i documenti di programmazione sul personale quali la programmazione triennale dei fabbisogni - prevista dall'art. 39 della legge n. 449 del 1997 e dall'art. 91 del decreto legislativo n. 267 del 2000, per gli enti locali - e le dotazioni organiche.

Spesso sprechi e illegittimita' nascono da un'adozione superficiale di questi documenti che costituiscono invece gli atti di impostazione per una sana gestione del personale.

L'attivita' di programmazione deve essere interpretata in correlazione con le capacita' del privato datore di lavoro attribuite ai dirigenti in base alle quali sono i medesimi ad esprimere le esigenze organizzative ed il fabbisogno di personale delle strutture cui sono preposti, cosi' definendo la microorganizzazione del sistema amministrativo.

E' infatti in questa sede che il personale dirigenziale rappresenta nella fase ascendente i fabbisogni delle strutture di riferimento dal punto di vista quantitativo e qualitativo, individuandone la permanenza o temporaneita', al fine di ricorrere ai diversi istituti di provvista di personale nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di reclutamento e di rapporti di lavoro sia di fonte pubblicistica che contrattuale.

Inoltre, la programmazione del fabbisogno di personale deve realizzarsi nell'ambito di un'attivita' orientata a logiche di risultato, in base alla quale le amministrazioni debbono perseguire le finalita' loro attribuite e gli obiettivi assegnati dagli organi di governo tenendo conto dei principi costituzionali e dei principi generali dell'ordinamento, realizzando la migliore utilizzazione delle risorse umane e garantendo, al contempo, il contenimento del costo del lavoro entro i vincoli di finanza pubblica. In tale contesto, pertanto, la individuazione degli effettivi fabbisogni assume un ruolo centrale e strategico ai fini di una gestione efficiente degli apparati, nonche' per assicurare il miglior utilizzo e valorizzazione del personale, anche attraverso la programmazione delle attivita' di formazione.

Si deve sottolineare, infatti, che i documenti programmatici rilevano per l'assegnazione delle risorse umane ai dirigenti, per il rispetto del principio del previo esperimento delle procedure di mobilita', per la determinazione dei rapporti di lavoro flessibile a cui ricorrere, nonche' per l'individuazione delle risorse interne e delle professionalita' presenti al fine di motivare il ricorso a soggetti esterni, ovvero alle collaborazioni coordinate e continuative ed alle consulenze occasionali.

Sulla procedura da adottare per l'individuazione dell'effettivo fabbisogno e' intervenuto questo Dipartimento, con lettera circolare dell'Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni n. 2125-15 dell'11 aprile 2003, alla quale si rinvia per ogni necessario approfondimento sul tema.

In questa sede, tuttavia, appare utile sottolineare che la complessa attivita' di analisi organizzativa descritta nella citata circolare impone una preventiva ed attenta valutazione delle attivita'...