Coordinamento e governo dei dati nel pluralismo amministrativo

• Autore: Benedetto Ponti
• Carica: Dottore di ricerca in Diritto pubblico e ricercatore a contratto presso il Dipartimento istituzioni e società dell'Università di Perugia.
• Pagine: 423-433

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@1. Le Esigenze Di Coerenza E Consistenza Informativa Nel Sistema Pluralistico Disegnato Dal Titolo V Della Costituzione

Il superamento del modello tendenzialmente "gerarchico" di relazione tra i diversi livelli di governo, che costituisce il tratto saliente dell'assetto (quantomeno) prefigurato dal rinnovato Titolo V della II Parte della Costituzione, ha costretto ad una riconsiderazione complessiva (per altro, non ancora del tutto compiuta) delle logiche che reggono le relazioni tra i governi statale, regionali e locali, insieme ai modi, agli strumenti e alle sedi in cui tali relazioni vengono gestite. La (anche solo tendenziale) paritarietà tra le diverse articolazioni territoriali di governo, che (tutte insieme) compongono la Repubblica, ha accentuato il rilievo politico/istituzionale delle scelte in ordine all'allocazione, al finanziamento ed alla gestione dei compiti amministrativi. Ma, allo stesso tempo, tali scelte sono soggette ad un (potenziale) sindacato di costituzionalità più penetrante che in passato, sia quanto al riparto di disciplina delle funzioni amministrative, sia quanto alla loro allocazione¹.

In tale contesto, acquista una centralità del tutto nuova la effettiva disponibilità di un sistema di informazioni delle amministrazioni pubbliche (e, in Page 424 modo particolare, sulle amministrazioni pubbliche) coerente e consistente. Coerente, nel senso che - a prescindere dal livello istituzionale in cui sono raccolte, prodotte, conservate, gestite ed utilizzate - le informazioni detenute dalle amministrazioni rispondano a criteri comuni quanto alle modalità di formazione, conservazione e circolazione; consistente, nel senso che (quantomeno) in relazione ad un insieme fondamentale di oggetti, devono essere disponibili determinate informazioni, caratterizzate da una sintassi e da una semantica tendenzialmente uniformi. Tali caratteristiche, per un verso, costituiscono il presupposto indispensabile per alcune dinamiche strutturali del sistema; d'altra parte, la loro realizzazione risponde ad esigenze vitali per la sua funzionalità.

Volendo schematizzare, coerenza e consistenza del sistema informativo rappresentano condizioni utili alle seguenti finalità:

1) per la costruzione dell'assetto di government. Come noto, il Titolo V, superando il criterio del parallelismo, rimette le scelte circa la allocazione delle funzioni dei compiti amministrativi al legislatore (nazionale e regionale), ma le vincola ai criteri di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. La disponibilità di un quadro informativo (sulle amministrazioni) coerente e consistente è condizione necessaria perché l'esercizio di tali scelte avvenga in condizioni di trasparenza e leale collaborazione nei rapporti tra i livelli di governo; ma soprattutto, è utile ad introdurre elementi di confronto e di razionalità delle medesime scelte, da far valere sia in sede politico/istituzionale, sia in sede di scrutinio di costituzionalità (quantomeno, in termini di ragionevolezza). Si noti, per inciso, che nell'ottica del superamento di un centro (Parlamento e Governo) dominus della distribuzione dei compiti, è il sistema delle autonomie, regionali e locali, ad essere maggiormente interessato a disporre di siffatte condizioni²;

2) per la gestione degli strumenti di governance. A questo fine, basti considerare che il meccanismo dei livelli essenziali presuppone modalità uniformi di rappresentazione, quanti/qualificazione e rilevazione, tanto delle prestazioni da erogarsi, tanto dei relativi costi; ma lo stesso discorso vale Page 425 anche in relazione ai meccanismi di perequazione finanziaria previsti dall'art. 119 cost.³;

3) per il potenziamento delle capacità conoscitive delle amministrazioni. La possibilità di integrare tra loro le informazioni detenute dalle diverse amministrazioni, al fine di arricchire e potenziare gli elementi conoscitivi a servizio dell'azione delle P.A., presuppone - è evidente - una comunanza di linguaggi, formati, sintassi;

4) per la effettiva circolazione delle informazioni, l'integrazione dei procedimenti e l'alleggerimento degli oneri burocratici degli utenti: coerenza e consistenza dell'insieme dei dati prodotti dalle amministrazioni è, pure, un elemento che contribuisce a rendere più agevole la circolazione e lo cambio delle informazioni tra le amministrazioni, e per questa via essa può contribuire alla integrazione in rete dei procedimenti amministrativi e ad alleggerire i carichi burocratici sui cittadini/utenti (semplificazione).

@2. I Rischi Di Frammentazione Informativa Dell'assetto Pluralistico

A fronte delle esigenze di coerenza e consistenza informative, le dinamiche pluralistiche sembrano, al contrario, cospirare - se non adeguatamente controbilanciate - verso esiti di frammentazione informativa. Occorre dire che questo rischio solo in parte è conseguenza diretta dell'assetto pluralistico, sebbene sia evidente che il maggiore tasso di differenziazione⁴ (soprattutto dal punto di vista dell'organizzazione) che caratterizza l'ordinamento repubblicano dopo la riforma del Titolo V rappresenti un fattore rilevante di potenziale disgregazione informativa. Occorre tenere conto, infatti, che anche nella vigenza del precedente assetto - nonostante la conformazione piramidale ed uniforme che ha caratterizzato l'amministrazione (quella statale in modo particolare) per più di cento anni - i pur ridotti spazi di autonomia organizzativa allora riconosciuti alle singole componenti del sistema amministrativo si sono più spesso tradotti in incomunicabilità reciproca, Page 426 gelosia ed autarchia quanto al rispettivo patrimonio informativo, con i conseguenti, gravissimi problemi di coordinamento già evidenziati nel rapporto Giannini⁵. Sicché, la accentuata autonomia organizzativa oggi riconosciuta ai diversi livelli di governo (ed alle singole amministrazioni), oltre (e più che) un problema in sé, rischia di operare come moltiplicatore di un atteggiamento culturale che tradizionalmente connota le nostre amministrazioni.

@3. La Funzione Di Coordinamento Dei Dati E Le Sue Declinazioni

Le esigenze di coerenza e consistenza informativa in un sistema pluralistico, ed i rischi connessi a tale assetto, perimetrano il ruolo che la Costituzione assegna al "coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale", quale materia affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. A cominciare dal tipo di funzione - il coordinamento⁶ - e dal suo oggetto⁷ - ovverosia i dati (che qui potremmo identificare quali partizioni semplici delle informazioni)⁸, coerenza e consistenza informativa si consolidano come esigenza di rilievo sistemico. Si noti: Page 427 la competenza esclusiva statale non implica il riconoscimento di un interesse proprio dello Stato-soggetto, quanto piuttosto l'esigenza di una disciplina uniforme - univoca, si potrebbe dire meglio - a prescindere dal livello territoriale nel quale le informazioni vengono prodotte/raccolte e gestite.

L'art. 117, secondo capoverso, lett. r) della Costituzione, inoltre, non si limita a individuare la funzione (il coordinamento) ed il suo oggetto (i dati dell'amministrazione statale, regionale e locale), ma si preoccupa anche di declinare il(i) contenuto(i) di tale potere: una indicazione tutt'altro che meramente esplicativa, dal momento che - come si dirà tra breve - consente di distinguere la natura delle forme di coordinamento dei dati ivi previste.

@@3.1. Il coordinamento dei dati come regolamentazione di natura tecnica

In continuità con le acquisizione maturate nell'assetto ordinamentale precedente, il coordinamento dei dati si pone in primo luogo come istanza di regolazione di natura tecnica⁹, dal momento che mira a rendere uniformi e uniformemente applicate regole di natura tecnico-scientifica elaborate nell'ambito disciplinare delle scienze statistiche, ovvero di...