Sistemi basati sulla conoscenza giuridica e servizi pubblici

• Autore: Giovanni Sartor
• Carica: Professore a contratto (Marie-Curie) di Informatica giuridica presso l'Istituto Universitario europeo di Fiesole (FI). È inoltre professore ordinario presso il CIRSFID dell'Università di Bologna
• Pagine: 463-476

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@1. Introduzione

Com'è ben noto, nel corso degli ultimi anni l'informatica è venuta a giocare un ruolo sempre più rilevante nella pubblica amministrazione¹. Essa non è più un mero strumento da utilizzare con efficienza nello svolgimento delle attività pubbliche: riprendendo la celebre frase di David Hume² secondo cui la causalità è il cemento dell'universo, possiamo dire che l'informatica oggi si configura come il cemento delle attività pubbliche, cioè come la struttura che assicurando comunicazione, interazione e condivisione delle informazioni unifica persone e mezzi in strutture organizzative unitarie, abilitando tali strutture allo svolgimento dei loro compiti istituzionali.

Abbiamo infatti assistito in un tempo assai breve (non più di due decenni) ad una trasformazione profonda e ricca di implicazioni: si tratta del passaggio da sistemi informativi interamente (o quasi interamente) manuali, a sistemi informativi informatizzati. Per sistema informativo s'intende la componente (sottosistema) di un'organizzazione che ne tratta le informazioni, cioè che si occupa della loro acquisizione, memorizzazione, aggiornamento, consegna- Page 464 produzione (su interrogazione), elaborazione. Queste attività, un tempo affidate esclusivamente alla trattazione manuale, sono oggi sempre più deputate all'infrastruttura informatica. Quindi, da un sistema informativo non automatizzato (affidato all'elaborazione e alla memoria umana, oltre che ai supporti cartacei) si passa ad un sistema informativo sempre più informatizzato. Sarebbe tuttavia errato pensare che in seguito all'informatizzazione il preesistente sistema manuale sia affiancato dal nuovo sistema informatico: attività umane ed elaborazioni automatiche si compenetrano invece in unico sistema informativo.

L'informatizzazione dei sistemi informativi nell'ambito delle organizzazio ni pubbliche comporta quindi profondi cambiamenti in tali organizzazioni e nelle loro relazioni con l'esterno. Come l'informatizzazione di un'organizzazione economica investe tanto le attività produttive e gestionali interne (il c.d. back office), quanto le interazioni con clienti e fornitori (il c.d. front office), così l'informatizzazione delle organizzazioni pubbliche investe tanto i processi politici e amministrativi interni, quanto le interazioni con i cittadini, le imprese, gli enti pubblici e privati. Ne derivano i fenomeni e le ricerche che vanno sotto il nome di e-governance (direzione elettronica), e-government (governo elettronico), e-democracy (democrazia elettronica) ed e-participation (partecipazione elettronica), che riguardano l'uso delle tecnologie dell'informazione rispettivamente nella direzione, la pianificazione e il controllo delle organizzazioni pubbliche e private (e-governance), nella gestione degli enti pubblici e nello svolgimento delle loro funzioni (e-government), nel supporto alla comunicazione politica e al dibattito pubblico (e-democracy), e nella promozione della partecipazione dei cittadini alle scelte collettive (e-participation).

A ben vedere tutte queste dimensioni sono implicate nel tema specifico oggetto del presente contributo, cioè i servizi pubblici. L'e-governance riguarda l'uso di strumenti informatici nella progettazione e pianificazione dei servizi pubblici, in forme tali da soddisfare le esigenze dei cittadini, nel rispetto dei vincoli giuridici, organizzativi e finanziari. L'e-democracy riguarda l'uso di strumenti informatici per sostenere il dibattito pubblico e la comunicazione politica attinenti alla definizione e all'erogazione dei servizi pubblici. Tale discussione è oggi aspetto centrale del dibattito democratico, nel quale acquistano importanza crescente gli aspetti attinenti alla c.d. cittadinanza sociale. L'e-partecipation (aspetto della e-democracy) riguarda la partecipazione del cittadino alle scelte attinenti ai servizi pubblici, mediante canali nuovi rispetto a quelli tradizionali.

Anche se le dimensioni appena indicate sono certamente significative, tuttavia il tema più importante per quanto riguarda il rapporto tra informatica e servizi pubblici rimane ancora l'e-government. In questo ambito si tratta di uti- Page 465 lizzare l'informatica per facilitare l'accesso dei cittadini ai servizi pubblici e nell'erogazione degli stessi. È questo un campo assai ampio, che comprende aspetti molto diversi: la mera informazione circa la disponibilità di taluni servizi, l'uso delle telecomunicazioni nell'interazione finalizzata all'accesso, il controllo sulle forme della fruizione del servizio, il pagamento dell'eventuale contributo, ecc. Come nel commercio elettronico si suole distinguere tra commercio elettronico indiretto e diretto, così nell'ambito dei servizi pubblici possiamo analogamente distinguere tra servizi pubblici diretti ed indiretti. I primi consistono nell'uso dei sistemi informatici nelle fasi prodromiche o successive alla fruizione del servizio, che necessariamente è erogato nel mondo fisico (si pensi ai servizi medici, agli asili, ecc.); i secondi consistono in servizi che possono essere erogati per via informatica, come per i servizi che consistono nella fornitura d'informazioni o in meri trasferimenti finanziari.

L'uso dell'informatica nei servizi pubblici è ormai assai esteso ed anzi per vasivo: nei siti della P.A. si possono trovare informazioni sui servizi disponibili; da tali siti si possono scaricare moduli e formulari, che talvolta possono essere riempiti on line e direttamente inviati; sono in alcuni casi sono disponibili funzioni di pagamento on line;l'e-mail può essere utilizzata per la comunicazione con gli uffici. Sono tante, così diffuse e diversificate, le forme dell'e-government nel campo dei servizi pubblici che non sarebbe possibile elencarle e descriverle nell'ambito di questo breve contributo. Preferisco pertanto concentrarmi su un particolare tipo di strumento informatico, il cui uso è ancora agli inizi, ma che mi sembra possedere grandi potenzialità: il sistema basato sulla conoscenza giuridica. Come vedremo, si tratta di un modello di sistema informatico oggetto di ricerca ormai da più di un trentennio, ma che ha raggiunto solo negli ultimissimi anni livelli di funzionalità tali da consentirne il proficuo utilizzo in un ampio ambito di attività amministrative. Nelle pagine seguenti, dopo averne fornito una breve descrizione, se ne considererà l'uso nell'ambito dei servizi pubblici. Si presterà particolare attenzione all'esperienza dell'Australia, forse il Paese più avanzato nell'uso di questo strumento. In Australia, infatti, non solo sono attivi numerosi sistemi basati sulla conoscenza giuridica che si occupano della gestione ed erogazione di diversi servizi pubblici, ma tali sistemi sono stati oggetto di un'attenta e costruttiva valutazione critica da parte delle pubbliche amministrazioni coinvolte nel loro utilizzo.

@2. I Sistemi Basati Sulla Conoscenza Giuridica E Servizi Pubblici

Esistono numerose caratterizzazioni del concetto di sistemi basati sulla conoscenza (knowledge-based systems). La caratteristica essenziale di tali sistemi Page 466 consiste però nel fatto che il loro funzionamento, cioè il modo in cui affrontano i problemi loro affidati, si basa sull'utilizzo di una base di conoscenza. Tale base di conoscenza consiste in un insieme di informazioni (conoscenze) attinenti all'ambito (il c.d. dominio) in cui tali sistemi debbono operare, e alle tecniche utilizzabili per la soluzione dei problemi che possano emergere in quell'ambito. Nell'architettura di tali sistemi la base di conoscenza è distinta rispetto alle procedure computazionali che ne fanno uso.

I sistemi basati sulla conoscenza sono stati spesso identificati con i c.d. sistemi esperti, cioè i sistemi intesi a fornire funzionalità che richiedono una specifica competenza professionale o expertise. L'idea che un sistema svolga funzioni richiedenti una specifica competenza professionale tende però a scivolare nell'idea che un sistema svolga da solo un'intera prestazione professionale, comprensiva di tutte le funzioni affidate all'esperto umano, cioè nell'idea che un automa possa fungere da esperto in un ambito professionale. Quest'ultima prospettiva non pone però un obiettivo realizzabile con le tecnologie disponibili oggi o anche nel prossimo futuro. Inoltre, un esperto automatico sarebbe forse superiore nell'accesso ai dati e nella capacità di elaborarle, ma sarebbe privo della capacità cognitive strettamente legate alla condizione umana (come la capacità di immedesimarsi simpateticamente nella posizione dell'altro, di coglierne gli stati psicologici, i ragionamenti, i bisogni, e quindi di apprezzare pienamente gli interessi e i valori in gioco). Quindi tale...