Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2006 (della Regione Emilia-Romagna) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa pubblica - Riduzione dell'ammontare dei trasferimenti erariali spettanti alle regioni e alle province autonome per l'acquist...

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore sig. Vasco Errani, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 203 del 20 febbraio 2006, rappresentata e difesa come da procura rogata dal notaio Federico Stame di Bologna in data 24 febbraio 2006, n. 49770 di rep., dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. prof. Franco Mastragostino di Bologna e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 24, 26, 88, 198, 203, 206, 214, 216, 277, 280, 281, 283, 284, 285, 286, 311, 330, 340, 359, 366, 368, 483, da 485 a 491, 492, 556, da 583 a 593, da 597 a 600, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2005 - Supplemento ordinario n. 211, per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118, 119 Cost., e dei principi costituzionali di leale collaborazione nonche' di ragionevolezza e proporzionalita', nei modi e per i profili di seguito indicati.

F a t t o

Nel supplemento ordinario n. 211 alla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2005 e' stata pubblicata la legge 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006).

Pur numerato come un articolo unico (ragione per la quale qui si usera' per lo piu' direttamente l'indicazione del numero di comma), si tratta di un insieme normativo molto ampio, composto di seicentododici commi, alcuni dei quali a loro volta di grande dimensione ed sottoarticolati al loro interno.

Molte delle disposizioni della legge n. 266 del 2005 sono, ad avviso della Regione Emilia-Romagna, costituzionalmente illegittime e lesive delle competenze regionali.

Con il presente ricorso vengono impugnate - come risulta dall'epigrafe - alcune di tali disposizioni, per le quali si chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, sotto i profili e per i motivi di seguito indicati nella parte in

D i r i t t o

1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 24 e 26.

   Il comma 24, primo periodo, prevede che per garantire "effettivita' alle prescrizioni contenute nel programma di stabilita' e crescita presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica... e ai fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica... ...come principio di equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti erariali... nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto di stabilita' interno, delle regioni a statuto speciale, delle province autonome... i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti sono ridotti in misura pari alla differenza fra la spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalita".

   Il comma 25 precisa che le disposizioni di cui ai commi 23 e 24 non si applicano all'acquisto di immobili da destinare a sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili.

   Il comma 24 sembra - a quanto e' dato di capire - introdurre un principio programmatico di contenimento degli acquisti immobiliari da parte degli Enti pubblici.

   La disposizione e' in primo luogo di difficile intellezione: di difficile comprensione e' il senso del "principio di equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti erariali". La stessa "differenza fra la spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalita" appare casuale: potrebbe non esserci alcuna differenza, o potrebbe indifferentemente esserci un aumento o una diminuzione per circostanze del tutto accidentali: per esempio, verrebbe colpita la regione che avesse ritardato per alcuni anni investimenti immobiliari, per sostenere nel 2006 un investimento di particolare rilievo finanziario, in vista della realizzazione di opere pubbliche. Si noti, inoltre, a conferma dell'intrinseca irrazionalita' della disposizione, che essa, se letta secondo il normale uso delle parole, risulterebbe "punire" gli acquisti eccedenti la media, non l'eccedenza del c.d. "stock immobiliare"; tanto e' vero che non si tiene affatto in considerazione l'ipotesi che la regione (o l'ente locale) abbia ceduto parte del suo "stock" per acquisire entrate o per investire in altri beni immobili. Ancora una volta la frettolosita' del legislatore ha introdotto disposizioni prive di un significato normativo razionale e univocamente intelligibile, da cui anche la difficolta' estrema di coglierne la ratio.

   Quantunque sia - se ve ne e' uno - il suo esatto significato, la norma in questione appare indubbiamente lesiva dell'autonomia finanziaria garantita alla regione dall'art. 119 Cost., perche', introducendo un forte meccanismo di disincentivazione per gli investimenti che si traducono in acquisizioni di beni immobili - salvo che non si tratti di scuole, asili, ospizi, ospedali - produce un effetto analogo al trasferimento finanziario con vincolo di destinazione.

   Per esempio, la regione si vedrebbe punita se avesse deciso di dare priorita' all'edilizia residenziale pubblica, o alle infrastrutture destinate alla ricerca tecnologica, mentre non lo sarebbe se decidesse di acquisire una clinica privata per realizzare un nuovo polo ospedaliero in un contesto che non lo richieda affatto.

   La norma impugnata produce dunque un effetto analogo al trasferimento finanziario con vincolo puntuale alla spesa, gia' da questa Corte ritenuto costituzionalmente illegittimo.

   Infatti, i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti vengono ridotti in misura pari all'aumentata spesa per gli acquisti immobiliari, senza alcuna considerazione delle autonome valutazioni della regione in ordine agli investimenti per opere pubbliche; altrettanto e' disposto per i trasferimenti non erariali (salvo comprendere che cosa significhi l'espressione "analoga" riferita ad una operazione matematica qual'e' la "riduzione"). E' ammessa soltanto una maggiore spesa, finalizzata rispetto, a particolari opere pubbliche, scelte direttamente dal legislatore statale: non viene, invece, tenuta in alcuna considerazione l'autonomia politico-amministrativa regionale, poiche' la scelta delle opere "ammesse" - e percio' coperte da finanziamento - e' compiuta senza che assumano alcun rilievo le determinazioni regionali in merito ai programmi di investimento per opere e infrastrutture pubbliche. E' del tutto evidente che si realizza cosi', attraverso un taglio mirato dei trasferimenti, lo stesso effetto distorsivo che avrebbe prodotto un trasferimento finanziario "vincolato".

   Va, inoltre, osservato che per questi specifici vincoli finanziari non e' previsto, d'altra parte, alcun meccanismo cooperativo, quale sarebbe di regola prescritto per il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica legati al Patto di stabilita'.

   L'illegittimita' del comma 24 e della deroga "finalizzata" del comma 25 si riflette, poi, sull'illegittimita' del comma 26, che prevede la soggezione al monitoraggio del Ministero dell'economia e delle finanze delle operazioni immobiliari di cui sopra e gli oneri di trasmissione dei dati relativi ad acquisti e vendite degli immobili all'Agenzia del Territorio, con conseguente obbligo di segnalazione agli organi competenti (Corte dei conti) per eventuali responsabilita': infatti, se ipoteri ministeriali di definizione delle modalita' della comunicazione dei dati inerenti agli acquisti possono essere ricondotti alle funzioni "tecniche" di coordinamento informativo, non essendo altrimenti giustificabili in una materia concorrente quale il coordinamento della finanza pubblica, non altrettanto si puo' dire della forma di controllo surrettizio che viene innestata dall'invio della comunicazione dei dati all'Agenzia del territorio, la quale procede a "verifiche di congruita' del valore degli immobili acquisiti", senza peraltro che siano indicati i parametri di riferimento, "segnalando gli scostamenti rilevanti" agli organi competenti, al fine di instaurare un giudizio di responsabilita'. Si deve, infatti, notare che la norma impugnata non mira a razionalizzare le forme di vigilanza sulla spesa pubblica e la conseguente attivazione dei normali procedimenti per responsabilita' amministrativa-contabile, ma sottopone a questo controllo penetrante i soli acquisti delle regioni e degli enti locali, restandone indenni le Amministrazioni dello Stato. Saldandosi sulla previsione di limite rigido (e irragionevole, come si e' visto) degli investimenti immobiliari decisi dalla regione, tale misura si traduce nell'introduzione di una forma illegittima di controllo di merito sulle politiche di sviluppo della regione e degli enti locali.

2. - Illegittimita' costituzionale del comma 88.

   Il comma 88 aggiunge il comma 61-ter nell'art. 1 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410.

   La nuova norma prevede una singolare forma di sanatoria urbanistica degli immobili delle Ferrovie S.p.A. Essa, disponendo che "i beni immobili appartenenti a Ferrovie dello Stato S.p.A. ed alle societa' dalla stessa direttamente o indirettamente integralmente controllate si presumono costruiti in conformita' alla legge vigente al momento della loro edificazione", introduce una presunzione legale di regolarita' urbanistico-edilizia degli immobili delle Ferrovie, che prescinde dalla situazione reale, e disciplina poi una procedura per consentire, entro tre anni, la costruzione di una documentazione attestante la stessa regolarita', anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti ("Indipendentemente dalle alienazioni di tali beni, Ferrovie dello Stato S.p.A...