Sentenza nº 138 da Constitutional Court (Italy), 21 Luglio 1981

• Relatore: Alberto Malagugini
• Data di Resoluzione: 21 Luglio 1981
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 138

ANNO 1981

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Avv. LEONETTO AMADEI, Presidente

Dott. GIULIO GIONFRIDA

Prof. EDOARDO VOLTERRA

Dott. MICHELE ROSSANO

Prof. LEOPOLDO ELIA

Avv. ORONZO REALE

Dott. BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI

Avv. ALBERTO MALAGUGINI

Prof. LIVIO PALADIN

Dott. ARNALDO MACCARONE

Prof. ANTONIO LA PERGOLA

Prof. VIRGILIO ANDRIOLI

Prof. GIUSEPPE FERRARI, Giudici, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 826, ultimo comma, 828, ultimo comma, e 830, ultimo comma, cod. civ., dell'art. 514, n. 5, cod. proc. civ. e dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'8 ottobre 1975 dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Ospedali riuniti di Napoli e l'ENEL - compartimento di Napoli - e l'INAM, iscritta al n. 612 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 1976;

2) ordinanza emessa il 13 agosto 1976 dal pretore di Verbania nel procedimento civile vertente tra il Ministero delle finanze e Ceglie Sergio, iscritta al n. 659 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 340 del 1976.

Visti l'atto di costituzione del Ministero delle finanze e gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1981 il Giudice relatore Alberto Malagugini;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Ministero delle finanze e per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il 27 settembre 1971 l'Ente Nazionale per l'Energia Elettrica, agendo esecutivamente contro l'Ente Pubblico Ospedali Riuniti di Napoli" sulla base di decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo per un credito di L. 96.581.699, ha pignorato fino a tale importo "tutte le somme debite e debende agli stessi Ospedali Riuniti di Napoli dall'istituto Nazionale per l'Assicurazione contro le Malattie".

   L'INAM, comparso il 4 dicembre 1971 dinanzi al pretore di Roma ex artt. 543 n. 4 e 547 c.p.c., si è dichiarato debitore degli Ospedali Riuniti di Napoli per somma di danaro non inferiore a quella pignorata.

   Promuovendo giudizio d'opposizione dell'esecuzione, rimesso per valore al tribunale di Roma, l'Ente Pubblico "Ospedali Riuniti di Napoli" ha assunto l'impignorabilità del credito pignorato, riguardante "rette di degenza" e già iscritto, anteriormente al pignoramento, nella parte attiva del bilancio preventivo dell'Ente per il 1971. Il tribunale, con ordinanza in data 8 ottobre 1975, ha ritenuto che le norme degli artt. 826, ultimo comma, 828, ultimo comma, 830, ultimo comma, cod. civ. - relative al patrimonio indisponibile degli Enti Pubblici anche non territoriali - comportano che anche le somme di danaro e i crediti pecuniari degli Enti Pubblici, iscritti nei rispettivi bilanci preventivi, sono indisponibili ed inespropriabili. Ciò corrisponde, del resto, all'orientamento della Corte di cassazione, mentre sarebbe da disattendere il contrario avviso della dottrina prevalente, secondo cui fra i "beni destinati a un pubblico servizio" non rientrerebbe il denaro (e tanto meno i crediti pecuniari) che, avendo non un valore d'uso bensì un generico valore di scambio, non appare specificamente collegabile ad alcuno dei servizi pubblici di pertinenza dell'Ente (nè può, mediante la mera inserzione in bilancio, essere sottratto con decisione unilaterale alla garanzia dei creditori).

   Il tribunale ritiene peraltro che le norme sopra citate, interpretate in conformità al costante insegnamento della Cassazione, presentino aspetti di dubbia legittimità costituzionale infatti - argomenta il giudice a quo - "l'inespropriabilità del denaro e dei crediti pecuniari degli Enti Pubblici, aggiunta all'inespropriabilità delle cose materiali indisponibili, si traduce nella privazione per il creditore della stessa azione esecutiva. Non varrebbe obiettare che l'Ente Pubblico debitore può essere proprietario anche di cose materiali non destinate a pubblici servizi, e/o di danaro o crediti pecuniari non iscritti in bilancio: quanto al primo aspetto, si tratta di eventualità altamente improbabile, come l'esperienza dimostra, e comunque di una mera eventualità; ancor meno consistente è il secondo aspetto, giacchè altre norme imperative, attinenti alla contabilità degli Enti Pubblici, impongono la immediata iscrizione in bilancio di tutto il danaro pervenuto nelle loro casse o nelle casse dei loro tesorieri, e di tutti i crediti acquistati verso chiunque.

   Ora, la privazione per il creditore dell'azione esecutiva sembra in contrasto con almeno due norme della Carta costituzionale, invocabili anche da Enti Pubblici e in particolare dall'ENEL:

   - con l'art. 3 primo comma ("tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge"), essendovi ingiustificata disparità di trattamento tra i creditori di privati e i creditori di Enti Pubblici, i primi dotati e i secondi non dotati di azione esecutiva contro il debitore;

   - con l'art. 24 primo comma ("tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti"): l'ammettere in favore del creditore di Ente Pubblico la sola azione di condanna comporta che la concreta soddisfazione del suo diritto è lasciata alla mercè degli amministratori dell'Ente debitore, magari responsabili di un dissesto finanziario o animati dal proposito di nuocere al creditore".

2. - Nel giudizio avanti la Corte costituzionale è intervenuta l'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto dell'eccezione sollevata. L'Avvocatura osserva che il principio della indisponibilità ed inespropriabilità del denaro e dei crediti degli Enti Pubblici, iscritti nei rispettivi bilanci, deriva non tanto dalle norme del codice civile, quanto dall'art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo, disposizione la cui legittimità costituzionale è stata affermata con la sentenza n. 161 del 1971. Richiamate inoltre altre decisioni della Corte costituzionale (n. 165/63, n. 7/59, n. 108 del 1967) sul valore del bilancio dello Stato e sui relativi controlli, in relazione agli artt. 81, primo comma, e 100, secondo comma, Cost., osserva che tali articoli, pur estranei alla fattispecie prospettata dal giudice a quo, "costituiscono manifestazione e sanzione costituzionale, di una norma o principio della contabilità dello Stato e della contabilità pubblica in genere: che la utilizzazione o la destinazione delle pubbliche risorse al soddisfacimento delle pubbliche esigenze, quindi la individuazione di queste e la determinazione delle relative priorità, costituiscono esercizio di un potere squisitamente politico o, quanto meno, amministrativo che, se deve essere assoggettato ai controlli, appunto politici o amministrativi, non può essere esercitato in sostituzione dell'Amministrazione dall'autorità giudiziaria e tanto meno dal privato in sede di espropriazione forzata (si veda, in tal senso Cass...