Il riassetto normativo dell'autotrasporto tra liberalizzazione regolata, tutela della sicurezza sulle strade e responsabilità condivisa

• Autore: Claudio Tagliaferri
• Carica: Avvocato, foro di Piacenza
• Pagine: 1043-1050

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Una premessa di ordine generale: genesi e ratio della legge 1 marzo 2005 n. 32. - La legge 1 marzo 2005, n. 32 è stata emanata a seguito di un dibattito parlamentare relativamente breve, essendo stata approvata a meno di un anno dalla sua presentazione in Parlamento.

Di una riforma si sentiva il bisogno da tanto tempo, vista la situazione di difficoltà (per non dire di crisi) in cui versava e versa tuttora il settore dell'autotrasporto in Italia che, costituendo una costola fondamentale dell'economia nazionale, ha sempre subito tutte le crisi economiche del Paese.

Per il vero, già in precedenza il Governo era stato delegato ¹ ad emanare, un decreto legislativo per il riassetto della disciplina per l'accesso alla professione di autotrasportatore di cose per conto di terzi e per il rilascio delle autorizzazioni per il relativo esercizio ² nonché, ´"per il riordino del sistema tariffario" in un mercato aperto e concorrenziale e per il graduale superamento del sistema di tariffa di cui alla legge 6 giugno 1974 n. 298ª, a predisporre un apposito progetto ´che preveda una fase transitoria per armonizzare il vigente sistema tariffario con il nuovo regimeª ³; il Governo avrebbe dovuto emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge un decreto legislativo per la disciplina della materia e il Ministro dei Trasporti avrebbe dovuto provvedere, nello stesso termine, a redigere il progetto per la fase transitoria. Nulla, però, è mai stato realizzato. Dunque, l'esigenza di una modifica della disciplina dell'autotrasporto era emersa già dalla scorsa legislatura, senza che tuttavia si riuscisse a realizzare un provvedimento organico per il settore de quo.

Oggi il vento sembra invece spirare in favore della realizzazione, da parte del Governo, della delega portata dalla legge n. 32/2005. Anche di recente, infatti, in occasione di un convegno svoltosi a Riccione ⁴, il sottosegretario al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Paolo Uggè ha dichiarato che, avendo il Governo sottoscritto dei protocolli di intesa con le associazioni degli autotrasportatori, nell'ipotesi in cui gli emanandi decreti legislativi attuativi ⁵ non dovessero venire condivisi dalle predette associazioni e non si trovasse un punto di convergenza sulle modifiche da apportare, i decreti verranno predisposti ugualmente, sulla scorta dei predetti protocolli d'intesa.

L'odierna riforma cambia tanti anni di storia dei trasporti su strada, sia di persone ⁶ che di merci ⁷.

Sicurezza sulle strade, congestione del traffico, liberalizzazione, concorrenza delle imprese dell'est europeo, emorragia di nostri imprenditori che portano parte della loro struttura nei Paesi dell'Europa dell'est, aumento dei costi, diminuzione delle tariffe, riforma dell'Albo e della Consulta generale dell'autotrasporto: questi i temi caldi che hanno fatto da molla al disegno di legge C 5197 presentato dal Ministro Lunardi, che in occasione dell'iter parlamentare ha assorbito tre proposte di legge, tutte mirate a combattere la crisi in cui versa il settore dell'autotrasporto su gomma: la C. 1571, presentata il 13 settembre 2001 ⁸, avente ad oggetto la disciplina/agevolazione del trasporto di merci su strada effettuato nelle ore notturne; la C. 4876, presentata il 2 aprile 2004 ⁹, avente ad oggetto incentivi per l'integrazione del trasporto marittimo, ferroviario e aereo delle merci e la C. 5341, presentata l'8 ottobre 2004 ¹⁰, contenente modifiche al Codice della strada (segnatamente in materia di patente a punti) concernenti misure in favore di soggetti che svolgono attività professionale di autotrasporto di cose o persone.

Il disegno di legge, approvato dal Senato il 29 luglio 2004, ha avuto il parere favorevole, fra le altre, della IX Commissione Trasporti in data 9 febbraio 2005 ed è stato discusso alla Camera nelle sedute del 14, 15 e 16 febbraio 2005, nel corso della quale ultima è stato approvato.

Si tratta di una riforma attesa da anni dalle categorie degli autotrasportatori, desiderosi di poter operare in un mercato senza vincoli.

Due gli aspetti chiave della riforma, comuni all'autotrasporto di persone e di cose:

- una liberalizzazione regolata dell'attività di autotrasporto, mirata alla qualità dei servizi, alla sicurezza della circolazione e alla sicurezza sociale;

- il rispetto dell'autonomia e dell'iniziativa delle imprese, in sintonia con i principi comunitari, ispiratori della legge delega.

Le basi della nuova disciplina del riordino dell'attività di autotrasporto si fondano sull'esigenza di assicurare che alla libera contrattazione dei prezzi si accompagni il rispetto, da parte di tutti i soggetti coinvolti, delle regole che attengono alla sicurezza.

Di qui l'esigenza - particolarmente sentita dalle associazioni dei vettori - che alla tutela del trasportatore sotto forma del riconoscimento della liberalizzazione regolata si accompagnino l'effettività e l'efficacia dei controlli ¹¹ e la responsabilizzazione di tutte le parti del contratto di trasporto, compreso il committente ¹². Insomma, deve essere punito non solo il vettore che non rispetta il tempo di guida, ma anche il committente che impone determinati termini di resa o di trasporto e, quindi, concorre direttamente o indirettamente a provocare un incidente.

La riforma, quindi, deve essere legata non solo all'economicità ma anche alla sostenibilità dell'autotrasporto: ciò in quanto è previsto un aumento esponenziale della movimentazione su gomma (settore rispetto al quale si riscontra la maggior crescita rispetto a tutto il sistema dei trasporti), con conseguente ulteriore congestione delle strade. Page 1044

1. in generale. - Tre sono le aree sulle quali la legge delega va ad incidere:

   - l'autotrasporto di persone (art. 1, comma 1, lett. a; art. 2, commi 1 e 2 lett. a);

   - l'autotrasporto di merci (art. 1, comma 1, lett. b; art. 2, commi 1 e 2 lett. b; art. 3);

   - l'organizzazione e le funzioni delle strutture e degli organismi operanti nel settore dell'autotrasporto di merci (art. 1, comma 1, lett. c; art. 2, comma 2, lett. c).

   Su queste materie il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi entro il termine di sei mesi dall'entrata in vigore della legge delega: è auspicabile che i decreti legislativi siano più di uno in quanto, trattandosi di materie complesse ed eterogenee, non sarebbe opportuno che venissero disciplinate da un unico provvedimento normativo.

   In ogni caso la nuova normativa dev'essere ispirata ad alcuni principi e criteri direttivi generali, espressamente elencati nell'art. 2, comma 1, della legge delega e segnatamente i) alla libera concorrenza fra imprese e al mercato aperto, ii) alla tutela della sicurezza della circolazione e della sicurezza sociale e iii) alla introduzione di una normativa di coordinamento fra la direttiva 2003/59/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 luglio 2003 (in punto di qualificazione iniziale e formazione periodica dei conducenti di veicoli stradali adibiti al trasporto di merci o di passeggeri) ¹³ e l'apparato sanzionatorio previsto dall'art. 126 bis del codice della strada, che ha introdotto la figura della patente a punti ¹⁴.

   Da tali principi e criteri generali è ancora una volta ben evincibile il filo conduttore che informa la legge delega e che dovrà ispirare i futuri emanandi decreti legislativi attuativi: vale a dire l'imprescindibile connessione fra la liberalizzazione regolata dell'esercizio dell'attività di autotrasporto (che aiuta a combattere l'abusivismo) e i temi della sicurezza della circolazione e della sicurezza sociale, a loro volta intimamente collegati con la qualificazione iniziale e con la formazione periodica dei conducenti, finalizzata a garantire una loro preparazione e un loro standard qualitativo superiori, necessari per una maggiore sicurezza nella guida. E così il cerchio si chiude.

   Sempre sulla scorta dei principi e dei criteri generali espressi nella legge delega, il Governo potrà adottare, entro due anni dall'entrata in vigore di questa, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi che verranno emanati entro sei mesi dall'entrata in vigore dalla stessa legge delega: ciò al fine di mettere a punto quelle disposizioni attuative che non fossero ancora perfettamente in linea con le esigenze del mondo dell'autotrasporto.

2. L'autotrasporto di persone. - Il riordino della materia dell'autotrasporto di persone, oltre che ai già citati principi e criteri direttivi generali di cui all'art. 2, comma 1, è informato ai seguenti principi e criteri direttivi specifici, dettati dall'art. 2, comma 2, lett. a):

   ´1) eliminazione delle rendite e dei diritti di esclusività attraverso il graduale passaggio dal regime concessorio a quello autorizzativo senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;

   2) introduzione di parametri intesi ad elevare gli standard di sicurezza e qualità dei servizi resi all'utenza;

   3) riordino dei servizi esistenti nel rispetto delle competenze delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano in materia di trasporto pubblico locale;

   4) riformulazione dell'apparato sanzionatorio, con riferimento, in particolare, alla previsione di sanzioni amministrative a carico delle imprese per la perdita dei requisiti necessari al rilascio dell'autorizzazione per l'esercizio dei servizi, per il mancato rispetto delle condizioni e prescrizioni contenute nell'autorizzazione, per gli adempimenti formali di carattere documentaleª.

   Va subito precisato che la nuova disciplina interesserà le autolinee di lunga percorrenza, che sono di competenza statale ¹⁵.

   In questo ambito, il mercato aperto e la libera concorrenza (che, come detto, sono tra i punti salienti della riforma) permetteranno di superare l'attuale insolita situazione, nella quale, grazie al regime della concessione, hanno la meglio imprenditori di medie e piccole dimensioni che, pur senza contributi pubblici, esercitano un'attività commerciale...