Il giudice ordinario e gli effetti del «silenzio-rigetto»

• Autore: Patrizia Bianchetto
• Pagine: 5-7

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@Premessa

- Com'è noto, l'art. 204 c.s. ha stabilito in 60 giorni il termine entro il quale il prefetto, chiamato a decidere ai sensi del precedente art. 203, deve emettere, nel caso in cui ritenga infondato il ricorso, l'ordinanza-ingiunzione di pagamento o nel caso contrario, il provvedimento di archiviazione del verbale impugnato.

La Cassazione, con sentenza della sez. I civ. del 23 luglio 1997 n. 6895¹, pur senza riconoscere al termine predetto natura perentoria, ha cassato la sentenza del Pretore di Bergamo, accogliendo l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione emessa dal prefetto oltre lo scadere del termine di cui sopra.

Questo orientamento sembra destinato ormai a consolidarsi².

@1. I vari tipi di «silenzio» della P.A

- È indispensabile, per una corretta impostazione della questione individuare, in via preliminare, le varie ipotesi di comportamenti silenziosi della P.A. e le loro conseguenze.

Il nostro ordinamento conosce tre tipi di silenzio amministrativamente rilevanti: il silenzio-diniego, quando l'inerzia equivale a un provvedimento di rigetto dell'istanza, il silenzio-assenso, quando il comportamento silente è equiparato ad un provvedimento di accoglimento dell'istanza ed il silenzio-inadempimento, quando l'inerzia è un mero fatto che rende possibile adire le vie giurisdizionali³.

Nei primi due casi, il silenzio dell'amministrazione assume, in virtù di una norma di legge, un valore legale tipico.

Nel diritto positivo, i casi di silenzio-diniego sono piuttosto rari, mentre decisamente più numerose sono le ipotesi di silenzio-assenso. Quest'ultimo, poi, ha ricevuto una disciplina generale dall'art. 20 della L. n. 241/1990 e dal successivo regolamento delegato approvato con D.P.R. 26 aprile 1992, n. 300. La tabella C ad esso allegata prevede una serie di attività che si intendono autorizzate decorso un certo periodo di tempo: tra di esse, per restare nell'ambito delle competenze del prefetto, l'iscrizione di cooperative nell'apposito registro e l'autorizzazione al deposito di oli minerali per uso commerciale e industriale, che si hanno per autorizzate decorsi, rispettivamente, 90 e 180 giorni dalla presentazione dell'istanza⁴.

La fattispecie del silenzio-assenso resta tuttavia rimovibile in via d'autotutela per qualunque vizio riscontrato, previa adozione di uno specifico procedimento di contestazione dell'avvenuto riscontro dell'illegittimità⁵.

In particolare, l'accoglimento o il diniego sono effetto automatico del silenzio dell'amministrazione per il tempo fissato dalla norma legislativa o regolamentare e a prescindere da qualunque esito dell'istruttoria.

Il silenzio-rifiuto o silenzio-inadempimento si verifica ogniqualvolta, a seguito di una istanza, la P.A. resti inerte. Presupposto imprescindibile del suo formarsi è l'esistenza di un obbligo a provvedere in capo all'amministrazione. A differenza dei due tipi di silenzio sopra ricordati, il silenziorifiuto è essenzialmente frutto dell'elaborazione della giurisprudenza che fin dall'inizio del secolo si pose il problema di porre un freno all'inerzia amministrativa.

Successivamente l'art. 5 dell'abrogato T.U.L.C.P. del 1934 disciplinò il silenzio in materia di ricorso gerarchico.

La giurisprudenza⁶, facendo proprio un suggerimento di SANDULLI, individuò, come punto di riferimento per la formazione del silenzio-adempimento, l'art. 25 del T.U. sullo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato del 1957, il quale stabilisce il procedimento prodromico all'azione di risarcimento del danno nei confronti dell'impiegato che ometta o ritarda di compiere atti od operazioni cui sia tenuto per legge o per regolamento. L'interessato deve, in tali casi, decorsi 60 giorni dalla presentazione dell'istanza, notificare una diffida espressa; l'azione risarcitoria diventa proponibile decorsi 30 giorni da questa senza che il destinatario abbia adempiuto.

L'adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha ritenuto tale procedura applicabile a tutti i casi in cui l'amministrazione, a seguito di un'istanza del privato, non avesse provveduto; dopo una formale diffida contenente un termine non inferiore a 30 giorni, si formava il silenzio-adempimento, impugnabile davanti il giudice amministrativo.

In dottrina⁷ ci si è giustamente domandato se questa disciplina non sia stata superata dall'entrata in vigore dell'art. 2 della L. 7 agosto 1990, n. 241, che stabilisce, per l'amministrazione, l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e ricorda, in proposito, la circolare del Ministro della funzione pubblica con la quale si è precisato che, poiché la citata legge sul proc. nulla dispone al riguardo, è necessario seguire la normale procedura per la determinazione del silenzio-rifiuto imputabile...