Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione, di cui all'art. 11, L. 9 Dicembre 1998, n. 431: occasione mancata? Luci, ombre, disfunzioni; rapporto con le proroghe sfratti (compresa quella di cui al D.L. 20 Giugno 2002, n. 122) e conseguenti profili di incostituzionalità

• Autore: Pier Paolo Bosso
• Pagine: 383-388

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@1. Origini e precedenti dell'istituto

Questo istituto della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (previsto dall'art. 11), risulta finora poco approfondito nei vari aspetti e problematiche, quasi fosse stato previsto come mera appendice sociale; da un'attenta lettura e riflessione sulle aspirazioni (più o meno esplicitate) ripostevi dal legislatore emerge invece come dovesse costituire uno dei capisaldi su cui si reggeva l'intera filosofia della legge.

Trattasi di istituto per così dire «trasversale», in quanto concepito per dare sostegno ai nuclei familiari in difficoltà nel sostenere i canoni di mercato con i soli propri redditi, ma, se vogliamo, con teorici benefici anche ai locatori, intesi come soggetti toccati dall'eventuale morosità provocata dai conduttori che non riescano (se non aiutati) a corrispondere regolarmente il canone.

Se di origini dell'istituto si può parlare, queste vanno ravvisate nel «Fondo sociale per l'integrazione dei canoni di locazione per i conduttori meno abbienti», della normativa dell'equo canone ¹. Tale Fondo, istituito presso il Ministero del tesoro, prevedeva che le Regioni potessero attingervi fondi (per suddividerli poi tra i vari comuni), finalizzati ad integrare i canoni di locazione per i conduttori meno abbienti; le erogazioni, disposte materialmente dai Comuni, dovevano espressamente servire a mettere in condizione tali nuclei familiari di far fronte al pagamento degli aumenti di canone di locazione conseguenti all'entrata in vigore dell'equo canone e degli aggiornamenti determinati dalle variazioni Istat ².

È anche ravvisabile un legame con l'istituto previsto dall'art. 4 ter, legge 31 marzo 1979, n. 93, che consentiva al Ministero dell'interno (tramite le competenti prefetture) di erogare una somma (non superiore a lire cinquecentomila) a nuclei familiari che ne facessero richiesta, per sanare la morosità causa di provvedimenti di rilascio.

@2. Finalità principale

Dai lavori preparatori della legge 431/98 ³ si ricava l'idea di istituire un Fondo, da alimentarsi inizialmente con quota di risorse ex Gescal (e poi con risorse statali, regionali, comunali) finalizzato prioritariamente a concedere contributi alle famiglie a basso reddito. Emerge anche come il legislatore abbia tenuto conto delle sentenze n. 241/1989 e 424/1995 della Corte costituzionale, per trarne la conferma del legame tra le motivazioni della contribuzione (Gescal) e gli utilizzi cui questa è destinata con l'istituendo Fondo. La destinazione del Fondo nazionale (alimentato con 1.800 miliardi di lire di contributi ex Gescal ancora disponibili) è chiaramente indicata ⁴: concedere ai conduttori (aventi particolare disagio) contributi integrativi al reddito per il pagamento dei canoni di locazione.

@3. Finalità secondaria

È prevista dal comma 3, dell'art. 11, consistente nell'ambizione di sostenere iniziative intraprese dai Comuni (anche tramite agenzie o istituti per la locazione o attraverso promozioni in convenzione con cooperative edilizie per la locazione) tese a favorire la mobilità locativa, attraverso il reperimento di alloggi da concedere in locazione per periodi determinati. È da ritenere che l'espressione «qualora le disponibilità del Fondo lo consentano» vada intesa nel senso che ciò possa avvenire quando residuino fondi (dopo l'erogazione dei contributi integrativi ai singoli nuclei familiari richiedenti).

@4. Considerazioni generali

Dai lavori preparatori emerge dunque la constatazione di partenza del legislatore: il risultato delle politiche realizzate negli ultimi decenni (ed, in primis, la legislazione vincolistica dell'equo canone), unitamente alla forte propensione all'acquisto dell'abitazione da parte delle famiglie italiane, facevano sì che parlare di un mercato della locazione fosse «puro eufemismo». Il legislatore individuava poi tutte le altre anomalie della situazione italiana: ristretto mercato della locazione (tale da ostacolare mobilità territoriale e sociale); debole presenza di grandi investitori in immobili per locazione; coesistenza di forti vincoli e spinte alla liberalizzazione con canoni inaccessibili a larghe fasce della popolazione (specie nelle zone ad alta tensione abitativa); ruolo marginale dell'edilizia residenziale pubblica, anche per la scarsa consistenza numerica di tale patrimonio (comunque perlopiù «bloccato» a disposizione di chi, riuscito ad accedervi, permane nella disponibilità dell'immobile anche al venire meno delle condizioni iniziali di disagio, a scapito dei nuovi casi di effettivo bisogno).

Date queste premesse, la scelta di politica legislativa fu la liberalizzazione controllata delle locazioni abitative, abbinata ad una forte azione di sostegno pubblico per le famiglie a basso reddito; in tale disegno le esigenze di tutela delle fasce deboli, finalmente, sono state considerate al pari di ogni esigenza sociale (riconosciuta di interesse collettivo) e conseguentemente poste a carico della fiscalità pubblica e non più di una sola categoria (i locatori). Vedremo infra come le recenti proroghe degli sfratti stiano andando contro tale tendenza.

Il primo cardine della riforma era costituito dunque dalla liberalizzazione, come unica via di uscita dal mercato asfittico, con un primo canale totalmente libero in punto canone (art. 2, comma 1, legge 431/98) ed un secondo canale (art. 2, comma 3) con canoni da contenersi all'interno di fasce determinate da accordi territoriali tra le associazioni di categoria. Gli incentivi fiscali previsti dall'art. 8, legge 431/98 (relativi ad imposta sul reddito, Ici, imposta di registro) dovevano poi contribuire ad indirizzare le parti verso il secondo canale (il che è avvenuto solo in parte, specie inPage 384 quei Comuni ove sono state fissate fasce di canone eccessivamente basse).

Il secondo cardine della riforma (nonché naturale complemento della liberalizzazione) era costituito dalla necessaria tutela delle fasce deboli: quelle cioè che non sarebbero riuscite a sopportare la libera dinamica di domanda ed offerta. La legge ha previsto che a tale esigenza si sovvenisse su più livelli: gli alloggi di edilizia economica e popolare (per le fasce più emarginate); il Fondo di sostegno (per quei nuclei familiari con livelli reddituali che, in quanto superiori a questi ultimi, non consentono l'accesso all'edilizia economica e popolare); le detrazioni Irpef in favore dei conduttori appartenenti a determinate categorie di reddito, previste dall'art. 10, legge 431/98 (a valere dall'anno 2001). La normativa nulla dice al riguardo ⁵, ma è da ritenersi che la giusta chiave di lettura della scala di tutela del conduttore sia la seguente: le fasce più disagiate a livello reddituale dovrebbero trovare soluzione mediante l'edilizia economica e popolare. Stante però la cronica insufficienza di case popolare (in relazione alla domanda), i contributi integrativi oggetto del nostro studio dovrebbero dare risposta alla rimanente domanda insoddisfatta che, non riuscendo ad ottenere la casa popolare, avrebbe dovuto essere messa in condizione di accedere al mercato privato grazie ad un contributo (integrativo al reddito) per pagare il canone (di mercato) al locatore. È curioso peraltro notare come la normativa non preveda (all'art. 11) il necessario carattere di abitazione principale come requisito per ottenere i contributi integrativi del canone ⁶.

La detrazione Irpef di cui all'art. 10, legge 431/98, avrebbe invece funzione residuale, quale agevolazione generale ed astratta, spettante a tutti i conduttori con reddito non superiore ad un dato limite (oltre il quale si reputa gli stessi siano in grado di sostenere tranquillamente il libero mercato, anche senza aiuti). È limitata, oltreché dai limiti reddituali per beneficiarne, alla conduzione dell'abitazione principale; non è invece previsto che il contratto di locazione sia del canale convenzionato, evidentemente per dare portata generale al beneficio.

Pare quindi doversi ritenere, secondo logica, che il momento in cui questo sostegno avrebbe dovuto sorreggere il conduttore (anche psicologicamente), fosse quello della ricerca della casa per abitazione (con relativa trattativa sul canone), consentendogli così di far conto su di un'integrazione di reddito tale da poter poi far fronte al puntuale pagamento di un canone che, diversamente, il conduttore non avrebbe potuto sostenere ⁷.

Emergono così chiaramente le differenze rispetto agli istituti esaminati al paragrafo 1; non si tratta più di intervenire a fronte di eventi eccezionali e transitori (gli aumenti di canone o la morosità) ma di prevedere uno strumento generale ed ordinario di pianificazione dell'accesso ad abitazioni (altrimenti precluse al nucleo del conduttore) seppur più incisivo delle agevolazioni ordinarie. Detti contributi integrativi, come si è detto, sono infatti alternativi alle agevolazioni fiscali spettanti ai conduttori come detrazioni fiscali (imposta sul reddito persone fisiche) previste dall'art. 10, comma 1, legge 431/98.

Pare doversi ritenere (nel silenzio della normativa) che anche in questo caso, per beneficiare del contributo, oltreché rientrare nei limiti reddituali, il conduttore possa presentare domanda solo per la conduzione dell'abitazione principale; diversamente interpretando, si giungerebbe a conseguenze aberranti. Anche in questo caso non è invece previsto che il contratto di locazione sia del canale agevolato, proprio per dare portata generale al beneficio; egualmente è previsto che la proprietà possa essere in capo ad un ente pubblico. La necessaria dichiarazione (del conduttore) che il contratto è registrato assolve a evidenti finalità di «cassa»; è infine, curioso notare come non si preveda (da parte della legge) l'obbligo di indicare gli estremi di registrazione ⁸.

@5. Il meccanismo di riparto e di erogazione dei fondi

Il Fondo è stato dotato di risorse pari a 600 miliardi di vecchie lire per ciascuno degli anni 1999, 2000, 2001 ⁹. La normativa prevedeva un meccanismo di riparto su...