La nuova procedura disciplinare dei magistrati ordinari

• Autore: Ivan Borasi
• Pagine: 435-444

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@1. Le fonti

– Le principali fonti normative in tema di procedimento disciplinare dei magistrati ordinari sono: gli artt. 105, 107 della Costituzione, la legge istitutiva del C.S.M. n. 195 del 1958, la legge sulle guarentigie della magistratura R.D.L.vo n. 511 del 1946, e in particolare il D.L.vo n. 109 del 2006 e s.m.i.¹ in attuazione della riforma dell’ordinamento giudiziario di cui alla legge n. 150 del 2005.

In caso di lacune nella disciplina il rinvio è alle norme vigenti del codice di procedura penale, in quanto compatibili con le particolarità della disciplina².

@2. La natura

– Il rinvio generale alle norme del c.p.p., tuttavia, non confuta la natura amministrativa della sanzione applicata al termine di un procedimento, la cui piena giurisdizionalizzazione è pacificamente affermata dalla dottrina e dalla giurisprudenza³.

La natura giurisdizionale del procedimento assicura all’incolpato il “giusto processo”, nel contraddittorio e nella parità delle parti, e per una ragionevole durata, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 111 Cost., nonché la tendenziale espansione delle garanzie del processo accusatorio, con riferimento all’anticipazione delle garanzie difensive, allo svolgimento dell’istruttoria e del dibattimento, ma non si spinge sino a trasferire in blocco nel procedimento disciplinare il sistema di vincoli ed obblighi di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 111 Cost.⁴.

La tipizzazione degli illeciti disciplinari⁵, e il rinvio al c.p.p., accentuano il parallelismo tra la materia penale e quella disciplinare, ma non spingono la “penalizzazione” del rito disciplinare sino ad una aritmetica analogia con il processo penale⁶ e comunque al di là della utilizzazione di moduli procedurali mutuati dal processo penale⁷, oltre alla pacifica rigorosa applicazione del principio di imparzialità-terzietà del giudice⁸.

Infine, indispensabile in ordine alla natura del procedimento de quo, è porre all’attenzione l’importante ruolo che assume nella procedura un organo di derivazione politica quale è il Ministro della Giustizia, in quanto gli incisivi poteri di tale organo, fanno della presente procedura giurisdizionalizzata un unicum, che parte della dottrina critica sul piano costituzionale⁹.

@3. Le notizie disciplinari

– La titolarità dell’azione disciplinare spetta disgiuntamente¹⁰ al Ministro della Giustizia (d’ora in poi Ministro) e al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione (d’ora in poi P.G.)¹¹.

Per i titolari del potere di iniziativa disciplinare la fonte principale di conoscenza dei fatti di rilievo disciplinare è la segnalazione, sotto svariate forme e denominazioni, da parte di soggetti istituzionali e non¹², che potrà essere però seguita da differenti attività conoscitive e di indagine¹³.

Il P.G. può svolgere sommarie indagini preliminari¹⁴, prima dell’esercizio dell’azione disciplinare, ed essere destinatario di segnalazioni anche del Ministro, il quale, non avendo intenzione di esercitare in proprio l’azione disciplinare, per scelta discrezionale, può comunque attenzionare fatti e mettere a disposizione risultanze al P.G.¹⁵.

Il Ministro, invece, ha la peculiarità di poter esercitare poteri ispettivi, generali o parziali, e di inchiesta (amministrativa), attribuitigli dalla legge¹⁶, attraverso l’Ispettorato Generale incardinato nel Ministero della Giustizia.

I poteri di indagine ed ispettivi suddetti servono fondamentalmente ai titolari dell’azione disciplinare ad intraprendere un’attività conoscitiva tesa ad ottenere dati sufficienti per redigere un’incolpazione sulla quale possa poggiare l’esercizio dell’azione disciplinare; tutto ciò sia per fatti di possibile rilievo disciplinare di cui siano venuti a conoscenza diretta, sia per trasformare quelle che appaiono quali mere segnalazioni, da parte di altri soggetti, in fatti circostanziati.

Ciò che rende effettivo il meccanismo disciplinare basato sulle segnalazioni è l’obbligatorietà (sanzionata disciplinarmente) di denunzia da parte del C.S.M., dei Consigli Giudiziari e dei dirigenti degli uffici (a loro volta obbligatoriamente attenzionati dai Presidenti di sezione o di collegio), al Ministro ed al P.G., di ogni fatto di rilievo disciplinare di cui siano venuti a conoscenza durante la loro attività¹⁷.

Questa catena di controllo, che permette al sistema di funzionare e di arrivare sino al processo disciplinare, avrebbe effetti distorsivi se i fatti segnalati non dovessero avere una certa consistenza, secondo un vaglio preliminare di non manifesta infondatezza, per poter essere fonte propulsiva prima, e valutativa dopo, del meccanismo disciplinare¹⁸.

Tale circostanza rappresenta una delle motivazioni per la quale si è provveduto ad una tipizzazione degli illeciti disciplinari in modo da permettere una razionale catena di controllo e punizione.

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@4. Le determinazioni sulle segnalazioni

– Per il Ministro l’esercizio dell’azione disciplinare è facoltativo¹⁹, come lo è anche il potere suppletivo in ordine all’addebito, mentre per il P.G. sia l’azione²⁰ che il potere suppletivo sono obbligatori.

Tale differente disciplina poggia fondamentalmente sul fatto che il primo è organo del potere politico, mentre il secondo è organo del potere giudiziario²¹.

Il Ministro, venuto a conoscenza di una notizia di rilievo disciplinare, ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare mediante richiesta di indagini al P.G. da effettuarsi entro un anno dalla conoscenza del fatto; esercizio dell’azione che deve essere comunicato anche al C.S.M.²².

Il P.G. ha invece l’obbligo, venuto a conoscenza di una notizia di rilievo disciplinare, di iniziare l’azione, comunicando tale attività al C.S.M. entro un anno dalla conoscenza del fatto; esercizio dell’azione che deve essere comunicato anche al Ministro²³.

Il termine per procedere è stabilito a pena di decadenza, sia per il P.G., che per il Ministro, in un anno dalla conoscenza della notizia del fatto circostanziato²⁴, che può avvenire anche in tempi diversi; ciò assume rilievo soprattutto per stabilire l’osservanza di tale termine in caso di azione concorrente²⁵ tale termine deve essere rispettato anche in caso di contestazione suppletiva di fatto nuovo²⁶.

Fondamentale ai fini della decorrenza del dies a quo del suddetto termine di decadenza è la distinzione tra la mera segnalazione e la denuncia circostanziata²⁷, rectius tra il fatto non circostanziato e quello circostanziato; infatti, solo in presenza di quest’ultimo è possibile far decorrere il termine decadenziale dell’azione disciplinare²⁸.

Corollario dell’iniziativa disciplinare disgiunta tra P.G. e Ministro è rappresentato dal fatto che l’eventuale decorso del termine decadenziale annuale per uno di loro non estingue il potere di iniziativa per l’altro²⁹.

In particolare, poi, sia per il Ministro che per il P.G., si deve considerare come acquisita la notizia circostanziata del fatto di rilevanza disciplinare nel momento in cui sia stata appresa da un’articolazione del loro ufficio, come è da considerare per il Ministro l’Ispettorato ministeriale³⁰ e per il P.G. un suo sostituto.

Non può in ogni modo essere promossa l’azione disciplinare quando sono decorsi dieci anni dal fatto³¹, mentre una volta esercitata l’azione disciplinare, nell’anzidetto termine, non c’è prescrizione dell’illecito.

Il P.G., se non esercita l’azione disciplinare³², in determinati casi tassativi³³ stabiliti dalla legge, archivia, in particolare quando il fatto: 1) è di scarsa rilevanza³⁴; 2) forma oggetto di denuncia non circostanziata³⁵; 3) non rientra tra gli illeciti disciplinari tipizzati; 4) risulta inesistente o non commesso a seguito delle indagini svolte³⁶.

Al potere di archiviazione è collegato il dovere del P.G. di comunicare tale sua determinazione al Ministro, il quale a sua volta entro 10 giorni dal ricevimento può richiedere copia degli atti e nei 60 giorni successivi alla ricezione può richiedere al Presidente della sezione disciplinare del C.S.M. la fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando l’incolpazione³⁷, salva la possibilità del Ministro, invece, di chiedere al P.G. di procedere³⁸.

Solo se il Ministro non pone in essere, nei termini, l’attività di cui sopra, allora il provvedimento di archiviazione acquista efficacia, ed è sospeso il termine annuale per l’esercizio dell’azione disciplinare³⁹.

Il P.G. in ordine all’archiviazione ha un potere altamente discrezionale sul piano interpretativo, in quanto può decidere, di fronte ad una denuncia non circostanziata, di non svolgere indagini, o nel caso in cui le svolga, di valutare, dati gli esiti, come inesistente o non commesso l’addebito segnalato o di scarsa rilevanza ex art. 3 bis D.L.vo n. 109 del 2006⁴⁰, avendo come unico possibile controllore il Ministro, la cui eventuale inerzia porta all’insindacabilità della scelta del P.G.

@5. Le indagini disciplinari

– Nel procedimento disciplinare dei magistrati ordinari l’esercizio dell’azione disciplinare precede la vera e propria fase delle indagini preliminari⁴¹ del P.G., e non è prevista alcuna iscrizione dell’incolpazione prospettata⁴², anche se una certa dottrina ha pensato che, analogamente a quanto previsto dall’art. 2 comma 1 del regolamento per l’esecuzione del c.p.p., il P.G. possa, in via amministrativa, con decreto, rimediare alla mancanza⁴³.

Con l’esercizio dell’azione disciplinare, da parte di uno dei due titolari, ha inizio il procedimento disciplinare vero e proprio⁴⁴.

Dell’inizio del procedimento da parte dei predetti titolari deve essere data comunicazione all’incolpato entro trenta giorni, con l’indicazione del fatto storico addebitato e delle norme di legge violate⁴⁵ analoga comunicazione è necessaria per ogni successiva contestazione di un fatto nuovo nel corso delle indagini⁴⁶.

L’incolpato, dopo la comunicazione dell’addebito, può⁴⁷ farsi assistere, mediante designazione, da un magistrato, anche a riposo, o da un avvocato, nonché farsi coadiuvare da un consulente tecnico, altrimenti può difendersi da sé⁴⁸ alla nomina del...