n. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 dicembre 2017 -

IL CONSIGLIO DI STATO in sede giurisdizionale (Sezione Quart

1. Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso numero di registro generale 1911 del 2017, proposto dal Comune di Brescia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Moniga e Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Rolfo in Roma, via Appia Nuova, n. 96;

   contro i signori Francesco Passerini Glazel e Maria Passerini Glazel Pagano, rappresentati e difesi dagli avvocati Italo Luigi Ferrari, Francesco Fontana e Giorgio Allocca, con domicilio eletto presso lo studio Giorgio Allocca in Roma, viale Tiziano, n. 108;

   la Provincia di Brescia non costituita in giudizio;

   e con l'intervento di ad adiuvandum: l'Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci) - Lombardia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Fossati e Giovanni Corbyons, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone, n. 44;

   l'Associazione Legambiente Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Colombo ed Emanuela Beacco, domiciliata ex art. 25 c.p.a. presso la segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

   la Legambiente Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Colombo, domiciliata ex art. 25 c.p.a. presso la segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

   per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Sezione Staccata di Brescia - Sezione I, 17 gennaio 2017, n. 47/2017. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

   Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori Francesco Passerini Glazel e Maria Passerini Glazel Pagano ed il ricorso in appello incidentale da questi proposto;

   Viste le memorie difensive;

   Visti tutti gli atti della causa;

   Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati M. Ballerini, I.L. Ferrari e Corbyons anche su delega di C. Colombo;

   Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;

   Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. Fatto 1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 47 del 17 gennaio 2017 il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Sede di Brescia - ha parzialmente accolto il ricorso proposto dagli odierni appellati signori Francesco Passerini Glazel e Maria Passerini Glazel Pagano, teso ad ottenere l'annullamento della deliberazione consiliare n. 128 del 28 luglio 2015, con la quale era stata adottata una variante generale al PGT (Seconda variante). 2. Il Comune di Brescia si era costituito chiedendo che il ricorso venisse respinto e, in via subordinata, aveva chiesto che laddove la interpretazione dell'art. 5 della legge 28 novembre 2014, n. 31, fosse stata coincidente con quella patrocinata nel ricorso, venisse sollevata la questione di illegittimita' costituzionale della norma medesima in quanto determinante una illegittima compressione delle potesta' urbanistiche comunali. 3. Il Tribunale amministrativo regionale con la sentenza impugnata ha, in via preliminare, ricostruito la fattispecie sotto il profilo fattuale e giuridico, deducendo che: a) gli originari ricorrenti erano comproprietari di alcuni terreni situati nel Comune di Brescia, a sud-est del centro storico, in continuita' con il quartiere di San Polo;

2. il documento di piano del previgente PGT (prima variante) aveva inserito i suddetti terreni nell'ambito di trasformazione denominato «Ambito P - Parco San Polo», e piu' precisamente all'interno dell'unita' di intervento «P2 - Via della Volta - Via Duca degli Abruzzi»;

3. l'obiettivo di interesse pubblico assegnato all'unita' di intervento P2, avente superficie territoriale complessiva pari a 271.024 mq, era la realizzazione del parco di San Polo, da attuarsi mediante la cessione di ampie aree private a fronte dell'assegnazione di diritti edificatori: in dettaglio, era prevista la cessione al Comune di una superficie minima di 235.664 mq (di cui 234.421 mq da destinare a verde pubblico e 1.243 mq da destinare alla viabilita');

   ai lottizzanti era concessa una superficie lorda di pavimento (nel prosieguo «SLP») nativa pari a 34.628,44 mq e una SLP acquisibile da aree di compensazione pari a 5.540,55 mq (compresa la quota incentivante), per una SLP massima pari a 40.168,99 mq.;

   le destinazioni d'uso ammesse erano: residenziale, direzionale e commerciale (quest'ultima nel limite massimo del 20% della SLP);

3. l'unita' di intervento P2 era a sua volta suddivisa in sei lotti privati (P2-a, P2-b, P2-c, P2-d, P2-f, P2-g), un'area di compensazione privata (Z3) e un lotto comunale da cedere ai lottizzanti (P2-e);

   su quattro lotti (P2-a, P2-c, P2-d, P2-e) erano concentrati i diritti edificatori (nativi o trasferiti da altre aree), mentre gli altri quattro lotti corrispondevano alle aree private da cedere al Comune, principalmente per la realizzazione del parco di San Polo: i diritti edificatori concentrati sui quattro lotti edificabili derivavano dalla reiterazione di vincoli espropriativi decaduti e da progetti-norma non attuati;

   infatti la realizzazione del parco di San Polo era prevista anche nei PRG del 1980 e del 2002;

4. nel previgente PGT l'utilizzazione dei diritti edificatori era subordinata a tre condizioni: (i) l'approvazione del piano attuativo;

   (ii) il pagamento di un contributo di costruzione straordinario, giustificato come dotazione di qualita' aggiuntiva;

   (iii) l'inserimento del progetto nel programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica di cui all'art. 36 delle NTA, previo svolgimento di un esame comparativo tra le proposte dei proprietari interessati (tra i criteri di valutazione rientravano la sostenibilita' in base alla VAS, la minimizzazione del consumo di suolo, la minimizzazione delle perdite di produttivita' agricola, il recupero delle aree dismesse e dei siti degradati, la rilevanza dei servizi pubblici previsti nell'intervento, la presenza di edilizia convenzionata);

5. in seguito all'entrata in vigore della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), gli originarii ricorrenti avevano presentato un progetto di piano attuativo riferito a tutta l'unita' di intervento P2, allo scopo di prevenire la cancellazione dei diritti edificatori. Il progetto e' stato depositato il 24 luglio 2015, nel rispetto del termine previsto dall'art. 5 comma 6 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (pari a trenta mesi dal 2 dicembre 2014, data di entrata in vigore della suddetta legge regionale);

6. il Comune, con la deliberazione consiliare n. 128 del 28 luglio 2015, aveva pero' adottato una variante generale al PGT (Seconda variante) e detta nuova disciplina urbanistica aveva: I) eliminato dal documento di piano la previsione dell'ambito di trasformazione P, compresa la parte relativa all'unita' di intervento P2;

   II) dei quatto lotti dove erano concentrati i diritti edificatori, due (P2-a, P2-e) erano stati classificati come aree agricole di cintura (art. 84-a delle NTA), uno (P2-c) era stato inserito tra le aree di salvaguardia e mitigazione ambientale (art. 85-c delle NTA), e l'ultimo (P2-d) era stato inserito, assieme a uno dei lotti non edificabili (P2-b), nel nuovo ambito di trasformazione AT-E6 «Via Duca degli Abruzzi» (i due lotti erano ora denominati, rispettivamente, lotto AT-E6-a e lotto AT-E6-b, il primo edificabile per una SLP complessiva pari a 2.400 mq, il secondo da cedere al comune per la realizzazione di parcheggi pubblici al servizio della metropolitana);

   III) i due principali lotti inedificabili (P2-f, P2-g) erano stati classificati come aree rurali periurbane (art. 85-a delle NTA) ed erano stati inseriti nel futuro PLIS delle Cave di Buffalora e San Polo (art. 87 delle NTA), con l'esclusione di due piccole porzioni destinate ad attrezzature e spazi aperti;

   IV) anche l'area di compensazione privata (Z3) era stata classificata come rurale periurbana, ma non era stata inserita nel PLIS;

   V) all'interno della superficie ricadente nel PLIS erano stati individuati alcuni percorsi ciclopedonali, sottoposti a vincolo di acquisizione (l'art. 53-d delle NTA prevedeva in alternativa all'indennita' di espropriazione, la concessione di diritti edificatori). g) la Seconda variante generale confermava, attraverso l'art. 48 delle NTA, l'impostazione dell'art. 36 delle NTA del PGT previgente, in quanto prevedeva la formazione del programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica, con la stessa disciplina e alcuni criteri integrativi;

8. successivamente alla proposizione del ricorso di primo grado, il Comune, con deliberazione consiliare n. 17 del 9 febbraio 2016, aveva approvato in via definitiva la Seconda variante generale al PGT. 3.1. Il Tribunale amministrativo regionale ha quindi scrutinato le censure proposte, affermando la fondatezza di quella incentrata sulla violazione dell'art. 5, comma 4, della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31, il quale, fino all'adeguamento del PGT in seguito all'integrazione del PTR e all'adeguamento del PTCP, manteneva efficaci le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente, escludendo quindi che si tratti di nuovo consumo di suolo deducendo che: a) la disciplina introdotta dalla legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 perseguiva la finalita' di indirizzare la pianificazione urbanistica, a tutti i livelli (PTR, PTCP, PGT), verso un minore consumo di suolo;

   la definizione normativa di consumo di suolo introdotta dall'art. 2 comma 1, lettera c), della predetta legge («trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di Governo del territorio, non connessa con l'attivita' agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali») aveva...