Le locazioni abitative non soggette alla legge n. 431/98

• Autore: Carlo Del Torre
• Pagine: 607-615

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Relazione svolta al XVI Convegno del Coordinamento legali della Confedilizia tenutosi a Piacenza il 9 settembre 2006.

@A) Ambito di applicazione della legge 431/98.

a1) Rapporti tra legge speciale e codice civile. Più di qualche commentatore ha visto nella L. 431/98 una volontà nemmeno troppo celata del legislatore di ridare vitalità al codice civile, non più relegato a norma residuale in campo locatizio, ma addirittura da considerarsi assurto, se non a norma di riferimento, quantomeno ad assetto normativo centrale e fondamentale nella disciplina del rapporto contrattuale ¹.

Questi commentatori sono stati quasi subito tacciati di eccessivo entusiasmo e di aver trattato l'argomento del recupero della centralità codicistica con eccessiva enfasi, tanto che ad oggi sembra prevalere in dottrina l'idea che la legge del '98 non abbia inteso sovvertire l'equilibrio fra legislazione speciale e legislazione codicistica che si era andato a creare sotto la vigenza della legge del 1978 ².

Indubbiamente non sarebbe corretto sostenere una totale reviviscenza della normativa codicistica, se non altro per la tutt'altro che chiara formulazione dell'art. 1 della legge del '98 allorché definisce l'ambito di applicazione, per la perdurante vigenza di altre norme anche molto rilevanti, della legge del '78, per la applicabilità in ogni caso di norme di altre leggi speciali; tuttavia non si può nascondere che il problema dei rapporti tra normativa speciale ex L. 431/98 e codice civile sia stato liquidato un po' troppo frettolosamente e soprattutto sia stato analizzato tenendo forse più a mente la ratio della legge del '78 che non quella che ha informato il legislatore del '98.

a2) Gli obiettivi della legge di riforma. Proprio per effettuare un tentativo di interpretazione scevro da quello spirito della normativa equo canone che spesso continua ad aleggiare tra gli operatori, merita ricordare come il legislatore del '98 abbia inteso dare una nuova regolamentazione alle locazioni per esigenze abitative primarie cercando di offrire:

- semplicità e stabilità del quadro legislativo - liberalizzazione controllata del settore delle locazioni abitative;

- contrasto all'emergenza abitativa attraverso misure di sostegno diretto ai conduttori ed agevolazioni fiscali ai locatori.

Tali principi emergono in modo prorompente sia dalla relazione parlamentare ³ così come da un'analisi d'insieme della legge, ed evidenziano la volontà di superare il rigido vincolismo della normazione precedente ridando slancio e spazio all'autonomia privata e fissando sostanzialmente norme imperative dalla portata piuttosto limitata, circoscrivendole, per quanto riguarda il canale libero, alla forma ed alla durata, mentre per quanto riguarda il canale agevolato la compressione della libertà contrattuale, oltre ad essere mitigata dalla contrattazione a livello locale, trova il contraltare nella concessione di agevolazioni fiscali ai locatori e sovvenzioni ai conduttori, elementi principali di sostegno della categoria più debole e disagiata.

a3) Esigenze abitative primarie ed esigenze abitative non essenziali.

Al di là della elencazione dell'art. 1, peraltro non proprio limpida come è ormai consuetudine, la legge 431/98 non offre un elemento esplicito per stabilire il proprio ambito generale di applicazione, se non quello di afferire solo ed esclusivamente alle locazioni abitative. Non pare potersi dubitare tuttavia che fondamento della nuova disciplina sia la regolamentazione dei contratti finalizzati a soddisfare esigenze di abitazione primaria, e ciò sia sulla base dell'avvenuta abrogazione proprio di quelle norme della vecchia normativa del '78 che si prefiggevano detta tutela, sia sulla forte similitudine tra l'art. 1 della L. 431/98 con l'art. 26 della L. 392/78 ⁴.

La distinzione tra esigenze primarie ed esigenze non essenziali costituisce invero la principale chiave di lettura della legge di riforma che deve pertanto intendersi come finalizzata a regolamentare proprio le locazioni della abitazione principale del conduttore e della propria famiglia ovvero quelle locazioni volte a soddisfare esigenze di carattere pur non essenziale alle quali viene tuttavia riconosciuta una certa primarietà ⁵.

a4) L'art. 1 della L. 431/98.

Quanto fin qui detto, potrebbe portare a sostenere che tutti i contratti disciplinanti esigenze non essenziali del conduttore debbano ricadere nella regolamentazione codicistica, cosa che sarebbe stata per certi versi coerente con la volontà di dare un quadro normativo semplice e chiaro alla materia locatizia, ma che non si può ricavare dalla legge in esame, quantomeno in termini così netti. Page 608

Il tenore del secondo comma dell'art. 1 del resto, non esclude certe tipologie locatizie da tutta la legge speciale, ma limita la non applicazione solo a certi articoli.

A tal proposito va detto tuttavia che la portata applicativa degli articoli della L. 431/98 non esclusi è alquanto ridotta e che l'unica norma che viene ritenuta di generale applicabilità a tutte le tipologie contrattuali è l'art. 1 comma 4 in tema di forma scritta; gli altri articoli non espressamente esclusi dall'applicabilità, non appaiono infatti rilevanti dal punto di vista della portata applicativa visto che l'art. 9 è stato abrogato, l'art. 10, riguarda possibili agevolazioni fiscali, l'art. 11, disciplina il fondo nazionale, l'art. 12, disciplina l'osservatorio della condizione abitativa, non incidono nello schema normativo, gli artt. 14 e 15, prevedono l'abrogazione di norme e disciplina transitoria; solo l'art. 5, in materia di locazioni transitorie, apparentemente potrebbe portare a dei problemi interpretativi, ma, come è stato correttamente osservato, non avrebbe senso logico parlare di locazioni transitorie per contratti per i quali non è previsto alcun vincolo minimo di durata ⁶, oltre che non appare proponibile una applicazione del predetto articolo senza la contestuale applicabilità degli artt. 4 e 4 bis, norme espressamente inapplicabili. Il non aver inserito l'art. 5 tra le norme escluse pertanto, non porta a conseguenze concrete di rilievo visto che comunque quella norma non può considerarsi applicabile.

Viene peraltro da chiedersi i motivi per cui il legislatore ha inteso elencare ai commi 2 e 3 i casi di esclusione di alcune norme della legge speciale, mentre avrebbe potuto positivizzare nel testo di legge ciò che traspare in via interpretativa.

In realtà l'elencazione può essere ritenuta opportuna e necessaria oltre che coerente con l'interpretazione di cui sopra allorché si noti che alle lettere a) e b) del comma 2 ed al comma terzo vi sia l'espresso rinvio ad una normativa, sia essa quella codicistica ovvero quella di altre leggi speciali, mentre altrettanto non avviene nella lettera c) in materia di locazioni turistiche, per le quali appunto non è indicata la normativa applicabile.

Può ritenersi che il legislatore di proposito non abbia sentito la necessità di indicare la normativa applicabile proprio perché deve intendersi scontata l'applicabilità del codice civile dal momento che le locazioni turistiche non possano essere per definizione ritenute finalizzate a soddisfare esigenze abitative primarie.

Negli altri casi invece, ossia quelli ex lettere a) e b) secondo comma, e terzo comma, dell'art. 1, l'espresso rinvio alla normativa applicabile si è reso necessario proprio perché poteva presentarsi l'ipotesi della primarietà della locazione: un immobile storico può tranquillamente essere locato per esigenze primarie, così come gli alloggi di edilizia popolare sono di per sé destinati a soddisfare esigenze primarie e conseguentemente, in assenza dell'espresso rinvio di legge, avrebbe trovato applicazione il combinato disposto della legge 431/98 e della legge 392/78 così come novellata ⁷.

a5) Art. 1 comma 4 L. 431/98 - la forma. L'articolo in commento contiene al comma quarto una disposizione che ha dato sfogo ad alcune discussioni in merito all'applicabilità, ossia la prescrizione di forma scritta. Accanto ad alcuni autori che riterrebbero applicabile tale disposizione anche ai contratti ad uso diverso ⁸, può dirsi ormai sostanzialmente affermato, sebbene non in modo unanime, il pensiero secondo cui la forma scritta debba essere richiesta per le locazioni ad uso abitativo siano esse soggette o meno alla disciplina speciale.

Conseguentemente anche le locazioni escluse dalla L. 431/98 possono ritenersi soggette all'obbligo della forma scritta ad substantiam ⁹.

a6) Ciò detto, si può pertanto profilare una sorta di schema del quadro normativo generale applicabile in ambito locatizio: applicazione della L. 431/98, delle norme residue della L. 392/78 ed in forma residuale della normativa codicistica:

- contratti ordinari, art. 2 comma 1 della L. 431/ 98;

- contratti canale agevolati, ex art. 2 comma 3 L. 431/98;

- contratti per esigenze transitorie o per studenti universitari ex art. 5 commi 1, 2 e 3 della L. 431/98.

Trattasi in sostanza dei contratti per esigenze abitative primarie o comunque considerati tali dalla legge speciale; l'applicabilità della normativa codicistica sussiste nella parte non regolata dalla normativa speciale che per quanto riguarda i contratti ordinari è alquanto ampia; applicazione della normativa codicistica in via prevalente e di parte della normativa speciale ex L. 431/98, con esclusione della normativa sostanziale della L. 392/78:

- contratti di immobili vincolati ex D.L.vo 42/04 o di categoria catastale A/1, A/8 ed A/9 ex art. 1 comma 2 lettera a) salvo il caso di applicazione della normativa speciale;

- contratti stipulati per finalità turistiche; - contratti stipulati per esigenze transitorie di enti locali ex art. 1 L. 431/98;

- altri contratti classificabili come locazione e non destinati a soddisfare esigenze abitative primarie; applicazione di altre normative speciali: - contratti per finalità turistiche regolamentati da leggi speciali, quali il D.L.vo 6 settembre 2005 n. 206 artt. 69 ss.;

- contratti...