Giurisprudenza di legittimità

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@CORTE DI CASSAZIONE CIVILE Sez. I, 15 febbraio 2005, n. 3038. Pres. Plenteda - Est. Salvato - P.M. Ceniccola (conf.) - Comune di Parma (avv. Rossi) c. Ditta Pubblicità Rossi di Narciso Rossi e Prefettura di Parma (Avv. gen. Stato).

Depenalizzazione - Accertamento delle violazioni amministrative - Contestazione - Verbale - Ricorso al prefetto - Ordinanza di archiviazioneOpposizione ex art. 22 L. n. 689/81 da parte del Comune - Esclusione.

In tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, deve essere esclusa la proponibilità, da parte del Comune, del ricorso in opposizione, ex art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, avverso l'ordinanza di archiviazione degli atti emessa dal prefetto, ai sensi dell'art. 204, primo comma, del codice della strada, sul ricorso proposto ex art. 203 del codice della strada dal presunto trasgressore, ovvero dagli altri soggetti indicati dall'art. 196 dello stesso codice, contro il verbale di accertamento della violazione di norme del codice della strada elevato dalla polizia municipale. Ciò dipende da ragioni sia di ordine oggettivo, atteso che l'ordinanza di archiviazione adottata dal prefetto non rientra tra gli atti nei confronti dei quali tale opposizione è esperibile; sia di ordine soggettivo e sistematico, giacché, in materia di circolazione stradale, non è identificabile una situazione giuridica soggettiva avente consistenza di diritto soggettivo in capo all'amministrazione comunale sino a quando non si sia esaurito il potere di intervento del prefetto, né risulta ammissibile che il Comune insorga avverso le statuizioni di un organo, il prefetto, investito, nella specifica materia (nella quale sono presenti esigenze unitarie in grado di giustificare l'attrazione delle funzioni amministrative allo Stato), di funzioni di controllo e di revisione dell'operato della polizia municipale. Né la mancata previsione della possibilità, per il Comune, di proporre ricorso in opposizione avverso la detta ordinanza di archiviazione è suscettibile di dare fondamento ad un dubbio di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 24 e 128 Cost. (Nuovo c.s., art. 196; nuovo c.s., art. 203; nuovo c.s., art. 204; L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22; L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 23) (1).

(1) La questione sollevata dalla sentenza in esame, ovvero la legittimazione o meno del Comune ad impugnare con ricorso in opposizione ex art. 22, L. n. 689/1981, l'ordinanza di archiviazione degli atti pronunciata dal prefetto, ai sensi dell'art. 204, comma 1, c.d.s., sul ricorso proposto ex art. 203, c.d.s., dal presunto trasgressore, ovvero dagli altri soggetti indicati dall'art. 196, c.d.s., avverso il verbale di accertamento della violazione di norme del codice della strada elevato dalla polizia municipale, non risulta sia stata mai espressamente affrontata da questa Corte. A sostegno dell'improponibilità dell'opposizione, così come stabilito dalla pronuncia in epigrafe, v. Cass. civ. 19 maggio 2000, n. 6485, in Arch. civ. 2001, 365 secondo cui il giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 22 e 23 L. n. 689/81 va instaurato contro il provvedimento che applica la sanzione amministrativa, con la conseguenza che non è ammissibile il ricorso giurisdizionale proposto prima che sia emanata l'ordinanza-ingiunzione prevista dall'art. 18 della medesima legge, avverso il processo verbale di accertamento e contestazione della violazione amministrativa. In tal senso v., inoltre, la recente Cass. civ. 18 marzo 2004, n. 5466, in questa Rivista 2004, 867, che nel caso di ricorso al prefetto ex art. 203 c.d.s. contro il verbale di contestazione dell'infrazione e contestuale ricorso in opposizione dinanzi al giudice ordinario, ex art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (come gli è consentito, non costituendo il ricorso al prefetto presupposto processuale per poter adire l'autorità giudiziaria ordinaria), qualora il prefetto abbia dichiarato l'improcedibilità del ricorso a lui diretto in ragione del contestuale esperimento del rimedio giurisdizionale - che si pone in termini di alternatività con il ricorso amministrativo -, è inammissibile l'opposizione, ai sensi del citato art. 22 della legge n. 689 del 1981, avverso il detto decreto prefettizio di improcedibilità, che non rientra tra gli atti nei confronti dei quali tale opposizione è esperibile, non essendo suscettibile di acquisire efficacia di titolo esecutivo. Le ragioni che hanno indotto questa Corte a pervenire alle conclusioni di cui in massima sono, come si legge nella medesima, di ordine oggettivo, atteso che l'ordinanza di archiviazione adottata dal prefetto non rientra tra gli atti nei confronti dei quali la suddetta opposizione è esperibile. Secondariamente, si è ritenuto ostativo un motivo, per così dire, di ordine soggettivo e, al contempo, sistematico: in materia di circolazione stradale, non è identificabile una situazione giuridica avente consistenza di diritto soggettivo in capo all'amministrazione comunale sino a quando non si sia esaurito il potere di intervento del prefetto, né risulta ammissibile che il Comune insorga avverso le statuizioni di un organo, il prefetto, investito, nella specifica materia, di compiti di controllo e di revisione dell'operato della polizia municipale. La sentenza ha altresì escluso che la mancata previsione della possibilità, per il Comune, di proporre ricorso in opposizione avverso la detta ordinanza di archiviazione sia suscettibile di dare fondamento ad un dubbio di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 24 e 128 Cost.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO. - Il Comune di Parma, in persona del sindaco pro tempore, proponeva ricorso innanzi al Giudice di pace di Parma avverso Page 460 l'ordinanza in data 27 giugno 2001, con la quale il Prefetto di Parma, su ricorso della ditta «Pubblicità Rossi» di Narciso Rossi, aveva disposto l'archiviazione dei verbali di accertamento e contestazione della violazione dell'art. 23, D.L.vo n. 285 del 1992 (infra, per ragioni di brevità, c.s.), che vieta l'installazione di cartelli pubblicitari idonei ad ingenerare confusione con la segnaletica stradale, elevati a carico del Rossi dalla Polizia municipale di Parma.

Il Giudice di pace di Parma, con ordinanza del 27 giugno 2001, dichiarava irricevibile il ricorso.

Per la cassazione di questo provvedimento proponeva ricorso il Comune di Parma, affidato ad un motivo, chiedendone l'annullamento e, conseguentemente, che fosse «dichiarata la giurisdizione» del giudice adito sulla controversia in questione.

Resisteva al ricorso il Prefetto di Parma, deducendo l'inesistenza dell'interesse ad agire ex art. 205, c.s., contestando che nella specie fosse configurabile la lesione di un diritto soggettivo.

Il ricorso era assegnato alle sezioni unite che, con ordinanza 19 aprile 2004, n. 7462, premettevano che il ricorso, «sebbene formalmente articolato in termini di giurisdizione, non pone in realtà una questione di giurisdizione, devoluta alla cognizione di queste sezioni unite, ma è diretto a denunciare l'erroneità in diritto della pronuncia del giudice di pace che ha dichiarato irricevibile il ricorso». Le sezioni unite ritenevano, quindi, che, «nel dichiarare irricevibile il ricorso il giudice di pace non ha inteso declinare la propria giurisdizione, ma piuttosto affermare la non impugnabilità del provvedimento prefettizio di archiviazione», sicché «ogni questione sulla ricorribilità per cassazione di detto provvedimento, sulla legittimazione a ricorrere del Comune e sulla correttezza nel merito del provvedimento stesso dovrà essere decisa da una sezione semplice di questa Suprema Corte».

Gli atti erano, quindi, rimessi al Primo Presidente, che assegnava il ricorso a questa I Sezione.

Il Presidente della I Sezione disponeva la trasmissione degli atti ex artt. 375, c.p.c., 138, disp. att. c.p.c., al P.M., che, con requisitoria scritta del 30 giugno 2004, chiedeva che il ricorso fosse trattato in pubblica udienza.

Il ricorrente, in prossimità dell'udienza, ha depositato memoria ex art. 378, c.p.c.

MOTIVI DELLA DECISIONE. 1. - Il ricorrente, con un unico motivo, premette che il ricorso deve ritenersi ammissibile, in quanto l'ordinanza impugnata - che ha dichiarato irricevibile il ricorso - ha «carattere decisorio processuale» ed è idonea a «passare in giudicato rendendo definitiva la situazione sostanziale che avrebbe dovuto formare esame del giudizio», essendo altresì prevista l'impugnabilità dell'ordinanza che dichiara il ricorso irricevibile perché tardivo (art. 23, legge n. 689 del 1981) e dovendo, comunque, il ricorso reputarsi «ammissibile come regolamento di giurisdizione».

Nel merito, il Comune di Parma denuncia l'ordinanza in riferimento all'art. 132, c.p.c., in quanto carente della esposizione dei motivi in fatto e diritto. La carenza di motivazione, a suo avviso, potrebbe fare ipotizzare che il Giudice di pace abbia ritenuto inapplicabile l'art. 205, c.s., in quanto questa norma non prevede espressamente l'ammissibilità del ricorso da parte del Comune avverso l'ordinanza di archiviazione del verbale di accertamento dell'infrazione adottata dal prefetto. Tuttavia, secondo il ricorrente, la mancanza di una espressa disciplina di questa fattispecie non giustificherebbe la pronuncia di irricevibilità del ricorso, da ritenersi ammissibile, per l'impossibilità dell'amministrazione interessata di avvalersi di un diverso rimedio, anche di natura amministrativa - quale, ad esempio, il ricorso gerarchico - che è stato escluso dal Consiglio di Stato (sez. I, parere 9 giugno 1999, n. 232/99).

Ad avviso del Comune di Parma, l'ordinanza di archiviazione non potrebbe essere sottratta al controllo in sede giurisdizionale e, in ogni caso, l'interpretazione restrittiva «si porrebbe contro il principio dell'art. 23 [recte, art. 24] della Costituzione, in quanto questa norma «estende a tutti, e quindi non solo alle persone fisiche, ma anche alle persone giuridiche pubbliche...