DETERMINAZIONE 9 giugno 2005 - Frazionamento ed accorpamento di appalti di lavori pubblici. (Determinazione n. 5/2005)

IL CONSIGLIO

Premesso.

Sono pervenute all'Autorita' numerose segnalazioni relative ad appalti per la cui esecuzione le stazioni appaltanti hanno previsto una suddivisione in piu' parti da affidare separatamente (variamente individuate, come ´lottiª o come ´stralciª), spesso

tutte relative a lavorazioni appartenenti ad una singola categoria di opere, generale o specializzata.

Contestualmente, si e' posto il problema analogo della possibile elusione delle norme poste a garanzia della concorrenza anche con riferimento all'ipotesi inversa dell'accorpamento di piu' appalti di lavori al fine dell'affidamento al c.d. ´general contractorª.

Rilevanti sono le implicazioni di tali frazionamenti o accorpamenti di appalti di lavori pubblici sulle modalita' di affidamento delle opere e sulla loro esecuzione e, pertanto, si ritiene utile fornire alcune indicazioni in merito.

In diritto.

Al fine di un corretto inquadramento della tematica in questione, occorre in primo luogo analizzare la disciplina normativa.

Il legislatore del regolamento sulla contabilita' generale dello Stato (regio decreto 23 maggio 1924, n. 827), ha ritenuto che il frazionamento dell'opera pubblica in lotti successivi sia una modalita' di realizzazione di cui le stazioni appaltanti dovessero servirsi solo in casi eccezionali.

Infatti, l'art. 43 stabilisce che, per il complesso di una sola opera o di un solo lavoro, si puo' procedere mediante progetti parziali e contratti distinti con piu' imprese solo in caso di ´speciali necessita' da farsi constare nel decreto di approvazione del contrattoª e, al secondo comma, detta il principio di carattere generale in base al quale, quando i lavori formino parte di un unico intervento, l'impresa appaltatrice deve essere la stessa e si deve procedere ad un unico contratto, non ammettendosi alcuna artificiosa suddivisione.

Infine, l'art. 37 del citato regio decreto consente di appaltare separatamente i lavori, suddividendoli in lotti, ´quando cio' sia riconosciuto piu' vantaggioso per l'amministrazioneª.

L'ipotesi di realizzazione dell'opera mediante suddivisione in lotti e' stata prevista anche dalla legge quadro sui lavori pubblici che, al riguardo, ha provveduto a dettare in modo piu' concreto e dettagliato limiti e modalita' di attuazione.

L'art. 14, comma 7, della legge n. 109/1994, e successive modificazioni, consente, infatti, all'amministrazione di inserire nella programmazione annuale anche uno solo o piu' lotti di un intervento (cosi' legittimando un modus operandi largamente diffuso tra le stazioni appaltanti), a condizione che sia stata elaborata la progettazione almeno preliminare dell'intera opera e siano state quantificate le risorse finanziarie complessivamente occorrenti, al fine di raggiungere un sufficiente grado di certezza sulla realizzabilita' dell'intero intervento.

Inoltre, il legislatore della legge quadro ha introdotto l'importante condizione della ´funzionalitaª del singolo lotto:

ha, cioe', prescritto che, affinche' sia consentita una ripartizione dell'opera, le stazioni appaltanti debbano necessariamente individuare dei lotti ´funzionaliª, ossia delle parti di un lavoro generale la cui progettazione e realizzazione sia tale da assicurarne funzionalita', fruibilita' e fattibilita', indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti.

In tal modo, richiedendo inderogabilmente che ogni singolo lotto abbia una sua propria autonomia, cioe' una sua utilita', non vi sara' pericolo di un inutile dispendio di denaro pubblico per il caso che la restante parte dell'intervento non venga poi...