Confisca "urbanistica" e circolazione dei beni dopo la sentenza Sud Fondi della Corte dei diritti dell'uomo

• Autore: Giuseppe Tucci
• Pagine: 15-52

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1.- Secondo un orientamento affermatosi negli ultimi anni nella nostra giurisprudenza di legittimità e di merito, l'art. 44, comma 2º, del D.P.r., 6 giugno 2001, n. 380, (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), già art. 19, comma 2º, della l. 28 febbraio 1985, n. 47, in tema di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie, impone al Giudice penale, in presenza di accertata lottizzazione abusiva, di disporre la confisca dei terreni e delle opere abusivamente costruite anche a prescindere dal giudizio di responsabilità e anche nei confronti di persone estranee ai fatti.

Si tratta, come è noto e come si vedrà qui di seguito, di un tipico istituto di diritto giurisprudenziale, che ha inciso notevolmente nella nostra esperienza giuridica, condizionando la circolazione dei beni e, sotto molti profili, l'intero mercato immobiliare.

A partire da una decisione di ricevibilità della Corte europea dei diritti dell'uomo, di cui si darà ampio conto qui di seguito, su tale argomento si sono avute decisioni Page 16 di diversi organi giurisdizionali, sia delle nostre Corti, di merito e di legittimità, che della stessa Corte europea dei diritti dell'uomo, sicché oggi il panorama risulta estremamente complesso ed ancora molto incerto.

Per comprendere il singolare intreccio delle varie decisioni della nostra giurisprudenza e della stessa Corte dei diritti dell'Uomo è utile partire, ancora oggi e pur dopo le diverse novità che si sono nel frattempo verificate nel settore, dall'ordinanza 9 aprile 2008, della prima sezione penale della Corte d'appello di Bari, con cui quest'ultima ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2º, del D.P.r., 6 giugno 2001, n. 380, (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), già art. 19, comma 2º, della l. 28 febbraio 1985, n. 47, in tema di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie, sul presupposto e nella parte in cui tale norma - secondo un orientamento giurisprudenziale innanzi riportato - impone al Giudice penale, in presenza di accertata lottizzazione abusiva, di disporre la confisca dei terreni e delle opere abusivamente costruite anche a prescindere dal giudizio di responsabilità e anche nei confronti di persone estranee ai fatti, per asserito contrasto con gli artt. 3, 25, comma 2º, e 27, oltre che con l'art. 117, comma 1º, della Costituzione; con ciò sospendendo il giudizio e trasmettendo gli atti relativi alla Corte costituzionale, affinché, ove ne ravvisi i presupposti, dichiari l'illegittimità costituzionale della norma in esame¹. Si spera che l'intervento della Corte costituzionale possa servire a fare chiarezza su un contesto di problemi che appare ancora più complicato rispetto all'aprile del 2008.

L'interpretazione della norma sopra indicata, con cui si misura l'ordinanza in commento, è il risultato di una scelta giurisprudenziale non univoca. Si deve, infatti, ricordare che l'interpretazione dell'art. 44, comma 2º, del D.P.r. 6 giugno 2001, n. 380, che ha sostituito l'identica disposizione dell'art. 19, comma 2º, della legge 47/1985, ritenuta e da ritenere ancora, allo stato, "diritto vivente", si afferma solo dopo il 1990². Ancora nel febbraio del 1990, la Cassazione penale a Sezioni Unite Page 17 qualificava la confisca, applicabile in caso di lottizzazione abusiva, come sanzione penale, con la conseguenza che la stessa poteva essere applicata solo all'imputato riconosciuto colpevole del reato sopra indicato, conformemente all'art. 240 cod. pen., mentre non poteva essere minimamente applicata al terzo estraneo al reato, che aveva acquistato il bene legittimamente sul mercato³.

Negli stessi anni novanta si è però affermato in maniera univoca l'orientamento giurisprudenziale al quale si riferisce la Corte d'appello nell'ordinanza di rimessione sopra richiamata. Tale orientamento è stato ancora ribadito da due recenti sentenze della Corte di cassazione, sezione iii, pronunciate nel giugno 2008 e depositate nell'ottobre dello stesso anno, nelle quali si ribadisce che la confisca urbanistica "... è una sanzione amministrativa, che deve essere obbligatoriamente applicata dal Giudice penale, anche nei confronti di terzi estranei al reato e acquirenti in buona fede del bene, una volta che egli accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, indipendentemente da una pronuncia di condanna, eccettuata soltanto l'ipotesi di assoluzione con la formula "perché il fatto non sussiste" ⁴.

Ancora nel luglio dello stesso anno 2008, con uno sfrenato attivismo probabilmente provocato dall'eventualità dell'intervento della Corte costituzionale, non ancora verificatosi, e, come si vedrà, dall'altrettanto attesa decisione definitiva di condanna della Corte europea dei diritti dell'Uomo, poi sopravvenuta nel gennaio del 2009⁵, la Corte di cassazione, questa volta a Sezioni Unite, con una sentenza depositata sempre nell'ottobre del 2008, richiama la giurisprudenza in esame come costante e ormai consolidata, sia pure nell'ambito di una decisione che affronta un problema di ordine generale, in quanto afferma il principio per cui la confisca delle cose costituenti il prezzo del reato, prevista obbligatoriamente dall'art. 240, comma 2º, n. 2, cod. pen., non può essere disposta nel caso di estinzione del reato⁶.

2.- il rilevato attivismo della Cassazione penale non si ferma però a questo punto, poiché, con sentenza pronunciata nell'ottobre 2008 e depositata il successivo 17 novembre 2008, Page 18 la Cassazione penale, questa volta la terza sezione, si discosta dall'indirizzo interpretativo sino ad ora perseguito, prendendo atto di alcune delle novità emerse nella materia in esame, che appena un mese prima erano state considerate irrilevanti⁷. La stessa Cassazione penale, ancora terza sezione, interviene ancora nell'aprile 2009, ridimensionando la portata della sua precedente pronuncia con una motivazione, che, come si vedrà, crea pericolose incertezze nella circolazione dei beni⁸.

Non potendo fare in questa sede un esame specifico della complessa sentenza da ultimo citata né delle altre che l'hanno immediatamente preceduta e di quella successiva dell'aprile 2009, si deve considerare che con essa la Corte di cassazione si discosta espressamente dall'indirizzo interpretativo, secondo il quale la confisca obbligatoria ex art. 44, comma 2º, D.P.r. 380/2001, possa essere eseguita anche nei confronti di soggetti estranei alla commissione del reato e venuti in possesso dell'immobile in buona fede.

La norma, sempre secondo il Supremo Collegio, "... per la sua formulazione generica, disancorata da qualsiasi riferimento al tipo di procedimento penale, attraverso il quale viene accertata la lottizzazione abusiva ed alla individuazione dei soggetti passivi della misura ablatoria patrimoniale, presenta rilevanti problemi interpretativi e suscita dubbi di legittimità costituzionale quale conseguenza di una sua applicazione indiscriminata"⁹.

Continuando ancora nella precisazione delle premesse poste a fondamento della sua decisione, il Supremo Collegio, contrariamente a ciò che aveva sostenuto appena un mese prima, ritiene rilevante sul punto la decisione di ricevibilità della Corte europea dei diritti dell'Uomo, in data 30 agosto, presa giustamente in considerazione dalla Corte d'appello di Bari, nella parte in cui la Corte di Strasburgo afferma che la confisca in esame ha natura di pena ai sensi dell'art. 7 della Convenzione dei diritti dell'Uomo.

Pur prendendo atto di tali rilevanti novità e della rivoluzione delle fonti del diritto, realizzata dalla Corte costituzionale a partire dalla sentenza del 24 ottobre 2007, n. 348, la Corte di cassazione conferma il consolidato indirizzo interpretativo, secondo il quale la confisca prevista dall' art. 44, comma 2º, del D.P.r. 6 giugno 2001, n. 380, costituisce una sanzione amministrativa e non una misura di sicurezza penale di natura patrimoniale; misura emessa dal Giudice penale in via di supplenza, Page 19 sia pure autonomamente, rispetto all'analoga misura emessa dall'autorità amministrativa.

Il richiamo alla tradizionale qualificazione della confisca non impedisce però al nostro Supremo Collegio di decretare in pratica la fine della confisca "urbanistica", nei termini in cui un quindicennio di giurisprudenza costante l'aveva configurata. Infatti, la natura amministrativa di tale confisca non può evidentemente escludere il carattere sanzionatorio della stessa, con conseguente richiamo a quei principi contenuti nella l. 24 novembre 1981, n. 689, in tema di modifiche al sistema penale, che richiedono, quale requisito essenziale di legalità, "... l'esistenza di una condotta che risponda ai necessari requisiti soggettivi della coscienza e volontà dell'agente e sia caratterizzata quanto meno dall'elemento psicologico della colpa (artt. 2 e 3 della legge citata)". In definitiva quindi, per dirla ancora con le parole dello stesso Supremo Collegio, "... Anche la sanzione amministrativa ..., non può essere applicata nei confronti di soggetti in buona fede, che non abbiano commesso alcuna violazione"¹⁰. Il mito di Saturno, che divora i propri figli, si ripete ancora una volta sulle rive del Tevere, anche se gli effetti dell'antico rito vengono successivamente ridimensionati nell'aprile 2009!

3.- Tra l'autunno del 2008 e l'aprile del 2009, per la precisione il 16 dicembre 2008, dopo aver deliberato in camera di consiglio il 16 dicembre 2008, veniva pronunciata la sentenza della seconda Sezione della Corte europea dei Diritti dell'uomo Sud Fondi e Altre 2 c. Italia, resa nota alle parti il 20 gennaio 2009¹¹.

Con la sopra citata sentenza, la Corte di Strasburgo condanna lo Stato italiano al pagamento a titolo di danni non patrimoniali, a favore di ciascuna delle ricorrenti, di somme che vengono...