Accesso a Ztl e 'natura sanzionatoria' dell'ulteriore somma da pagare deliberata daL Comune
| Autore | Davide Fornaro |
| Pagine | 663-665 |
663
giur
Arch. giur. circ. e sin. strad. 7-8/2015
MERITO
aCCesso a ztl
e “natura sanzionatoria”
dell’ulteriore soMMa
da pagare deliberata
dal CoMune
di Davide Fornaro (*)
Sentenza non troppo recente, meritevole però di un
sia pur rapido sguardo perché in essa vengono evocate
tematiche di diritto sanzionatorio che non esiterei a de-
finire rilevanti, destinate, verosimilmente, a riproporsi
nel dibattito giuridico-amministrativo anche “de jure
condendo”. Del resto, a ben guardare, la grande “querelle”
del 2014 – che cosa deve pagare l’automobilista in sosta
sulle strisce blu, in caso di “grattino” scaduto? (1) – ave-
va, sullo sfondo, tematiche affini e questo entro un quadro
concettuale di base che non può ritenersi sistematizzato o
aproblematico.
I fatti, innanzitutto. Un Comune istituisce una Ztl
per autobus all’interno del centro abitato, subordinando
l’accesso e la circolazione di tali veicoli al pagamento di
una somma di denaro, in applicazione dell’art. 7, comma 9,
C.d.S. (2). Nello specifico, stabilisce di adottare un sistema
basato su “contrassegni” da esporre sulla parte anteriore
del veicolo: concretamente, sono i contrassegni in que-
stione a essere rilasciati previo versamento di una somma
di denaro. La Giunta approva un “Disciplinare”, piuttosto
articolato, che differenzia le diverse tipologie di contras-
segno e relativi importi. Detto “Disciplinare”, al punto 17,
reca una previsione – sanzionatoria? ‘parasanzionatoria’?
di mera autonomia tariffaria? è quello che proveremo a ca-
pire – secondo la quale «In caso di accesso o circolazione
di autobus in Ztl senza contrassegno o con contrassegno
diverso da quello spettante, oltre alle sanzioni di legge, è
dovuta, comunque, una somma pari al doppio di quanto
previsto per il contrassegno A (...), procedendo succes-
sivamente alla riscossione della stessa presso l’operatore
interessato».
In tale maniera, il proprietario di un autobus entrato
abusivamente in Ztl si trova a dover pagare al Comune:
a) la somma di cui all’art. 7, comma 14, C.d.S., in ragione
del verbale elevatogli, sul posto, dalla Polizia Municipale;
b) una somma corrispondente al doppio di un contras-
segno-base, impostagli dall’Amministrazione comunale,
mediante un atto di incerta qualificazione, in applicazione
dell’art. 17 del citato “Disciplinare”.
E tutte le doglianze del proprietario si appuntano, co-
m’è logico che sia, sulla somma di cui alla lettera b).
Qui cominciano i problemi e i non facili collegamenti
con le categorie generali perché occorre soprattutto capire
– con valutazione oggettiva – se tale somma si configuri, o
no, quale “sanzione amministrativa”. Non per amore della
teoria fine a se stessa, ma per una precisa esigenza di dirit-
to positivo. Vige, infatti, l’art. 12 della legge 24 novembre
1981, n. 689 («Le disposizioni di questo capo si osservano,
in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente
stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la
sanzione amministrativa del pagamento di una somma di
denaro...»), e la norma ivi espressa dà come presupposta
la nozione di sanzione amministrativa (pecuniaria). Quin-
di, ogniqualvolta una Pubblica Amministrazione reagisce a
un’infrazione imponendo una prestazione consistente nel
pagamento di una somma di denaro, l’interprete ha, pre-
liminarmente, il dovere di stabilire se, nel caso di specie,
si possa parlare di “sanzione amministrativa” oppure no.
Perché le conseguenze sono radicalmente diverse: nella
prima ipotesi, l’applicazione della legge fondamentale
sull’illecito amministrativo, con tutto il suo corredo di pre-
scrizioni garantistiche e procedimentali (salva la verifica,
logicamente successiva, dell’esistenza – pur in un campo
già connotato come “sanzionatorio” – di una eventuale di-
sciplina derogatoria rispetto alla L. n. 689 (3)); nella se-
conda, il riferimento a coordinate più elastiche e sfumate,
che, naturalmente in aggiunta alla legislazione settoriale,
potrebbero polarizzarsi tanto sull’art. 23 Cost. quanto sul-
l’art. 2043 c.c..
Qual è, dunque, la caratteristica essenziale della “san-
zione amministrativa”, il dato in presenza del quale do-
vrebbe ritenersi verificata l’appartenenza a quel “genus”?
È un dato – ci spiega la dottrina più autorevole (4), mai
superata da ricostruzioni più convincenti – funzionale. La
sanzione amministrativa è prettamente afflittiva. Rappre-
senta, di fatto, un “castigo” nascente dalla “riprovazione”
(di certi comportamenti) e volto a “dissuadere” (dalla
reiterazione di comportamenti simili): indipendentemen-
te da ogni relazione con la conservazione, o il ripristino,
dello specifico interesse, di rilievo pubblico, leso dalla
violazione del precetto. Insomma: per la configurabilità
della sanzione rileva unicamente ciò che, in francese,
chiameremmo l’“intention punitive” (5).
Torniamo al caso concreto: al fatto che un proprietario
di autobus che abbia circolato abusivamente in Ztl – o me-
glio, in una Ztl a pagamento ai sensi dell’art. 7, comma
9, C.d.S. – debba versare, al Comune, una somma pari al
doppio del costo di un “contrassegno” ordinario (quello
stesso contrassegno il cui acquisto dà titolo a circolare in
quella Ztl). Come si può inquadrare, giuridicamente, una
somma siffatta? Su un piano astratto siamo di fronte ad
(almeno) due soluzioni possibili:
A) si tratta di una misura risarcitoria, ancorché assai
forfetizzata. Come se l’Ente locale presumesse che ogni
autobus “pizzicato” a circolare abusivamente in Ztl abbia
già tenuto il comportamento vietato, almeno in un’altra
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