SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
26 febbraio 2002 (1) «Appalto pubblico di servizi - Servizi di gestione di un asilo nido - Divieto di discriminazione - Bando di gara - Capitolato d'oneri - Motivazione della decisione di non aggiudicazione - Sviamento di potere»
Nella causa T-169/00,
Esedra SPRL, con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentata dagli avv.ti G. Vandersanden, É. Gillet e L. Levi, avocats, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dai sigg. X. Lewis e L. Parpala, quindi dai sigg. H. van Lier e Parpala, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto, da un lato, la domanda di annullamento della decisione della Commissione di non aggiudicare alla ricorrente l'appalto pubblico relativo al bando di gara n. 99/52/IX.D.1, comunicata alla ricorrente con lettera 31 maggio 2000, e della decisione della Commissione di aggiudicare tale appalto ad un raggruppamento di imprese italiane rappresentato dal Centro Studi Antonio Manieri Srl, comunicata alla ricorrente con lettera 9 giugno 2000, e, dall'altro, la domanda di risarcimento del danno asseritamente causato da tale decisione,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quinta Sezione),
composto dalla sig.ra P. Lindh, presidente, e dai sigg. R. García-Valdecasas e J.D. Cooke, giudici,
cancelliere: sig.ra B. Pastor, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 18 settembre 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1.
L'aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi da parte della Commissione è sottoposta alle disposizioni contenute nella prima sezione (artt. 56-64bis) del titolo IV del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356), da ultimo modificato, all'epoca dei fatti, dal regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio 13 dicembre 1999, n. 2673 (GU L 326, pag. 1), che è entrato in vigore il 1° gennaio 2000 (in prosieguo: il «regolamento finanziario»).
2.
Ai sensi dell'art. 56 del regolamento finanziario, «[p]er la stipulazione dei contratti il cui importo raggiunge o supera i limiti previsti dalle direttive del Consiglio che coordinano le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, ciascuna istituzione deve conformarsi agli stessi obblighi che a norma di queste direttive incombono agli enti degli Stati membri. A tal fine, le modalità d'esecuzione (...) prevedono le disposizioni opportune».
3.
L'art. 139 del regolamento finanziario prevede che «[l]a Commissione, consultandosi con il Consiglio e il Parlamento europeo e sentito il parere delle altre istituzioni, fissa le modalità d'esecuzione del presente regolamento finanziario».
4.
In tal modo la Commissione ha adottato il regolamento (Euratom, CECA, CE) 9 dicembre 1993, n. 3418, che stabilisce le modalità di esecuzione di alcune disposizioni del regolamento finanziario (GU L 315, pag. 1; in prosieguo: le «modalità di esecuzione del regolamento finanziario»). I suoi artt. 97-105 e 126-129 si applicano all'aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi. In particolare, l'art. 126 dispone:
Le direttive del Consiglio in materia di appalti di lavori, di forniture e di servizi si applicano alla stipulazione dei contratti da parte delle istituzioni quando gli importi dei contratti di cui trattasi siano uguali o superiori alle soglie fissate da dette direttive
.
5.
Nel caso in esame è pertinente la direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997 (GU L 328, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 92/50»), il cui art. 7, n. 1, lett. a), prevede un limite di applicazione di EUR 200 000 per gli appalti pubblici di servizi aventi ad oggetto, in particolare, servizi sanitari e sociali.
Fatti all'origine della controversia
6.
Nel 1994 la Commissione decideva di affidare a una società privata la gestione del Centre de la petite enfance Clovis (in prosieguo: il «CPE Clovis»), situato nei suoi locali, in boulevard Clovis, a Bruxelles. Il CPE Clovis comprende un asilo nido e un giardino d'infanzia, aperti ai figli dei dipendenti delle Istituzioni europee. In seguito ad una gara, la Commissione aggiudicava l'appalto a due società italiane, la Aristea e la Cooperativa italiana di ristorazione. La gestione del CPE Clovis veniva poi affidata alla ricorrente, costituita dalle due società summenzionate. Il contratto di gestione veniva concluso per una durata iniziale di due anni a partire dal 1° agosto 1995, rinnovabile di anno in anno per tre volte.
7.
Con lettera 15 aprile 1999 la ricorrente informava la Commissione della sua decisione di non chiedere il rinnovo del contratto per l'anno 1999/2000.
8.
Il 26 maggio 1999 la Commissione, in forza della direttiva 92/50, pubblicava nel supplemento della gazzetta ufficiale un primo bando di gara per i servizi di gestione del CPE Clovis (bando di gara n. 99/S 100-68878/FR, pubblicato in GU S 100, pag. 35). Tali servizi rientrano nella categoria 25 «Servizi sociali e sanitari» dell'allegato I B della direttiva 92/50. Tre imprese, fra cui comparivano la ricorrenteed il Centro Studi Antonio Manieri Srl (in prosieguo: la «Manieri»), ponevano la loro candidatura.
9.
Con lettera 2 luglio 1999 la Commissione informava la ricorrente di aver deciso di non aggiudicare la gestione del CPE Clovis nell'ambito del procedimento iniziato il 26 maggio 1999, perché «le candidature ricevute non consentono un sufficiente rispetto delle condizioni di concorrenza».
10.
Il 10 luglio 1999 la Commissione pubblicava un nuovo bando di gara per i servizi di gestione del CPE Clovis (bando di gara n. 99/S 132-97515/FR, pubblicato in GU S 132). Esso era redatto in termini identici a quelli del primo bando e ricordava, in particolare, che l'appalto sarebbe stato aggiudicato a favore dell'«offerta economicamente più vantaggiosa tenendo conto dei prezzi offerti e della qualità dei servizi proposti (dettagli nel capitolato d'appalto)». Sette imprese, tra le quali figuravano la ricorrente e la Manieri ponevano la loro candidatura.
11.
Le candidature venivano esaminate il 28 ottobre 1999 da un gruppo di valutazione composto da quattro dipendenti della Commissione (in prosieguo: il «gruppo di valutazione delle candidature»). Le sette imprese candidate sono state tutte selezionate.
12.
Il 29 ottobre 1999 la Commissione trasmetteva il capitolato d'oneri a queste sette imprese. I criteri di aggiudicazione erano i seguenti:
7. Criteri di aggiudicazione:
L'appalto sarà aggiudicato all'offerta più vantaggiosa sotto il profilo economico, tenuto conto dei seguenti fattori:
- i prezzi offerti,
- la qualità del servizio proposto, valutata per ordine decrescente secondo:
(a) il pregio del progetto pedagogico (40%)
(b) i provvedimenti e i mezzi impiegati per sostituire il personale assente (30%)
(c) i metodi e i mezzi di controllo proposti, in particolare per controllare: [(30%)]
- la qualità del servizio e della gestione
- il mantenimento della stabilità del personale
- la realizzazione del progetto pedagogico
.
13.
Il capitolato d'oneri veniva integrato dal verbale del sopralluogo e della riunione d'informazione obbligatoria dei giorni 24 e 25 novembre 1999 (in prosieguo: il «capitolato d'oneri»).
14.
Il 7 febbraio 2000, data limite prevista a tal fine, quattro imprese, tra cui la ricorrente e la Manieri, avevano depositato un'offerta.
15.
Il 14 febbraio 2000 tali offerte venivano aperte. In seguito la Commissione chiedeva varie informazioni integrative alle offerenti. Così la ricorrente riceveva, riscontrandole, tre richieste da parte della Commissione in data 25 febbraio, 29 febbraio e 17 marzo 2000. La Manieri, dal canto suo, riceveva cinque richieste da parte della Commissione in data 25 febbraio (due richieste), 29 febbraio, 3 marzo e 10 marzo 2000, alle quali rispondeva il 10 e 14 marzo 2000.
16.
Le offerte venivano esaminate da tre comitati di valutazione.
17.
In primo luogo tali offerte venivano analizzate sotto il profilo qualitativo da un comitato di valutazione composto da sei rappresentanti della Commissione e da un rappresentante dell'associazione dei genitori (in prosieguo: il «comitato di valutazione qualitativa»). Il comitato di valutazione qualitativa presentava la sua relazione il 5 aprile 2000. Tale relazione classifica l'offerta della Manieri al primo posto, davanti a quella della Esedra.
18.
In secondo luogo le offerte depositate dalle quattro offerenti venivano valutate in relazione al criterio dei prezzi da dei dipendenti della Commissione (in prosieguo: il «comitato di valutazione dei prezzi»). Il comitato di valutazione dei prezzi predisponeva una tabella di valutazione finanziaria delle offerte che classifica l'offerta della Manieri in seconda posizione, davanti a quella della Esedra.
19.
In terzo luogo la relazione del comitato di valutazione qualitativa e la citata tabella di valutazione finanziaria venivano esaminate da un comitato composto da sei persone, di cui cinque designate in quanto dipendenti della Commissione e la sesta in qualità di rappresentante dell'associazione dei genitori (in prosieguo: il «comitato di valutazione delle offerte»). Tale comitato presentava la sua valutazione finale il 7 aprile 2000. Tale valutazione riprende le conclusioni del comitato di valutazione qualitativa e del comitato di valutazione dei prezzi e conclude che l'offerta della Manieri è la prima offerta conforme più bassa e la migliore sotto il profilo qualitativo.
20.
A seguito di tale esame, e dopo il parere favorevole della...
