Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della 'Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo' - Uso del termine 'sovranita' nella rubrica della legge e in altre disposizioni della stessa - Ricorso del Governo ...

LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;

Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 2, commi 2, lettera a), e 3, nonche' della rubrica della legge della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato e depositato in cancelleria il 7 agosto 2006 ed iscritto al n. 92 del registro ricorsi 2006;

Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2007 il giudice relatore Ugo De Siervo;

Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Paolo Carrozza e Graziano Campus per la Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 31 luglio 2006, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 (recte: artt. 1, comma 1, e 2, commi 2, lettera a), e 3), nonche' della stessa rubrica della legge della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo) pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 1° giugno 2006, in relazione agli artt. 1, 3, 4, 50 e 54 dello statuto speciale ed agli artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, comma primo e comma secondo, lettere a), d), h) e l), 120, 132, 133 e 138 della Costituzione.

   1.1. - La legge regionale parzialmente impugnata prevede e disciplina questo nuovo organo il quale, attraverso una specifica procedura che contempla anche alcune forme di partecipazione, e' chiamato ad elaborare un progetto organico di nuovo statuto regionale speciale da trasmettere al Consiglio regionale, in modo che questi possa poi deliberare un apposito disegno di legge costituzionale da sottoporre infine al Parlamento nazionale.

   Le censurate disposizioni, riferendosi ad un "nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo" (rubrica della legge e art. 1, comma 1), stabiliscono che l'articolato del progetto debba rispettare i "principi e caratteri della identita' regionale; ragioni fondanti dell'autonomia e sovranita'; conseguenti obblighi di Stato e Regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee forme per promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a condizioni connesse alla specificita' dell'isola" (art. 2, comma 2, lettera a), e che lo stesso testo possa indicare "ogni altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire autonomia e elementi di sovranita' regionale" (art. 2, comma 3).

   Per la parte ricorrente l'utilizzazione, seppur in modo non univoco, del termine "sovranita", parrebbe, in primo luogo, alterare la logica dello statuto speciale di autonomia. Le impugnate disposizioni sembrerebbero, inoltre, contrastare con l'art. 54 dello statuto e con l'art. 138 Cost. e non risulterebbero compatibili con i fondamentali principi costituzionali, in quanto, considerando e valorizzando elementi etnici, culturali, ambientali, sarebbero dirette a "definire situazioni soggettive privilegiate per una categoria di soggetti dell'ordinamento nazionale" e a "rivendicare poteri dell'ente Regione a livello di indipendenza e comunque di svincolo da condizionamenti ordinamentali nell'ambito dell'assetto della Repubblica risultante dall'attuale Carta costituzionale".

   1.2. - A sostegno della censura il ricorrente osserva che ai sensi dell'art. 116 Cost. e del vigente art. 54 dello statuto speciale, la definizione dello statuto speciale e' sul piano giuridico interamente attribuita al Parlamento nazionale, come confermato dallo stesso esito negativo del referendum costituzionale relativo alla revisione, tra l'altro, del citato art. 116, il cui disegno di modifica prevedeva appunto l'adozione dello statuto speciale "previa intesa" con la Regione interessata. Sui progetti di iniziativa governativa e parlamentare di modificazione dello statuto speciale il Consiglio regionale e' chiamato ad esprimere solo un "parere"; in caso di parere contrario in ordine ad un progetto approvato in prima deliberazione da una delle Camere, il Presidente della Regione puo' indire un referendum meramente "consultivo".

   Piu' in generale si afferma che la Costituzione (a cominciare dall'art. 114) fa riferimento alle Regioni "sempre e solo in termini di autonomia, mai in termini di sovranita", essendo quest'ultima riferita esclusivamente al "popolo" inteso come intera comunita' nazionale. Al tempo stesso, questa Corte avrebbe confermato tale lettura del dettato costituzionale affermando la "netta distinzione tra livello di sovranita' statale e livello di autonomia regionale" (si citano le sentenze n. 245 del 1995, n. 66 del 1964 e n. 49 del 1963). Le piu' recenti sentenze n. 29 del 2003 e n. 106 del 2002, se escludono che nel Parlamento possa individuarsi l'unica sede di esercizio della sovranita', avrebbero anche inteso affermare "che proprio dalla sovranita' popolare esercitata attraverso la riforma costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo le regole quindi di uno Stato di diritto, discendono l'estensione ed il potenziamento delle autonomie territoriali, che costituiscono affermazione del principio democratico". A sua volta, la sentenza n. 274 del 2003 rimarca la profonda diversita' del livello dei poteri di cui dispongono gli enti indicati nell'art. 114 Cost. e, in particolare, l'insussistenza di una equiordinazione tra Stato e Regioni.

   1.3. - Il ricorrente afferma che ad esiti analoghi si giungerebbe tramite altre previsioni costituzionali.

   Il potere di revisione costituzionale, anche in relazione all'adozione degli statuti speciali, spetta esclusivamente allo Stato (art. 138 Cost.). Poiche' ogni esplicazione di sovranita' non puo' che avvenire nelle forme previste della Costituzione (art. 1), e' solo il Parlamento nazionale che ne puo' prevedere delle nuove o modificare quelle esistenti.

   L'art. 5 Cost., al quale si correlano gli artt. 116 e 114 Cost., proclama il principio dell'unicita' ed indivisibilita' della Repubblica e tale principio e' ribadito nell'art. 1 dello statuto sardo. Nell'assetto costituzionale, inoltre, l'evocazione di un'istanza unitaria e' manifestata dal necessario rispetto, da parte di ogni potesta' legislativa, della Costituzione nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, primo comma, Cost.). Inoltre lo Stato ha mantenuto il monopolio esclusivo della titolarita' ed esercizio dell'essenziale funzione giurisdizionale, che nessuno puo' escludere ed alla quale nessuno puo' sottrarsi (al riguardo sono richiamati l'art. 2 delle norme di attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 348 del 1979, nonche' l'art. 117, secondo comma, lettere d), h) e l) Cost.).

   Emblematica della sovranita' esclusiva dello Stato e', poi, la previsione dell'art. 120 Cost., che, in riferimento all'esigenza di tutelare l'unita' giuridica ed economica e/o di fronteggiare emergenze o inadempienze, attribuisce al Governo poteri sostitutivi rispetto ad organi regionali.

   A sua volta, l'art. 101 Cost., in base al quale la giustizia e' amministrata in nome del popolo cui appartiene in via esclusiva la sovranita', costituisce conferma che questa vada riferita all'intera, "ed a tali fini non scindibile", comunita' nazionale.

   Sul versante dei diritti, il ricorrente sottolinea come i soggetti dell'ordinamento statale siano tutti i cittadini, il cui insieme costituisce il "popolo" di cui all'art. 1 Cost., mentre i soggetti dell'ordinamento regionale sono i residenti, il cui insieme costituisce la "popolazione" di cui agli art. 132 e 133 Cost. Il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. esclude "che possano attribuirsi tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse etnie, suscettibili anche di determinare (indirettamente) discriminazioni in base alla nazionalita", vietate peraltro dall'art. 12 del...