Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 settembre 2007 (della Presidenza del Consiglio dei ministri) Appalti pubblici - Norme della Regione Veneto - Lavori pubblici di interesse regionale - Affidamento dei servizi relativi all'architettura e all'ingegneria e degli altri servizi tecnici connessi alla p...

 
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Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per mandato ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12, ricorrente;

Contro Regione Veneto, in persona del presidente della giunta regionale attualmente in carica, resistente, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 6, comma 1, 7 commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1 della legge regionale 20 luglio 2007 n. 17, recante modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 "Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche", pubblicata sul B.U.R. n. 65 del 24 luglio 2007.

Nell'esercizio della propria competenza legislativa, la Regione Veneto ha emanato la legge regionale n. 17/2007 con la quale ha apportato una serie di integrazioni e modifiche alla propria precedente legge n. 27 del 7 novembre 2003 mediante la quale aveva inteso introdurre una disciplina organica in materia di lavori pubblici di interesse regionale.

Detta legge, composta da 73 articoli, definisce le procedure relative alla programmazione, progettazione, approvazione, affidamento, esecuzione e collaudo dei lavori di interesse regionale e introduce una particolare disciplina per quel che concerne il finanziamento di opere pubbliche attraverso l'apporto di capitali privati (project financing). Di rilevo sono anche le disposizioni con le quali la regione ha stabilito le modalita' di destinazione, sotto forma di contributi, delle risorse del proprio bilancio per la realizzazione di opere di interesse regionale. Da ricordare, infine, che si e' anche provveduto alla istituzione di un Osservatorio regionale degli appalti, con compiti fra l'altro, di consulenza delle stazioni appaltanti e alla individuazione degli strumenti specifici per favorire la realizzazione di interventi ritenuti strategici.

La menzionata legge e' stata oggetto di importanti modifiche ed integrazioni per effetto della recente legge regionale 20 luglio 2007, n. 17.

Sennonche', alcune delle norme della legge regionale in questione non appaiono in linea con i principi costituzionali che presiedono al riparto delle competenze legislative nella materia e per tal motivo il Consiglio dei ministri ha ritenuto di doverle impugnare e a tanto in effetti si procede mediante il presente ricorso.

Ora, e' noto che la questione del riparto di competenza legislativa fra Stato e regioni in materia di affidamento ed esecuzione di commesse pubbliche ha avuto di recente un notevole contributo interpretativo ad opera delle sentenze n. 303 e 304 del 2003 e n. 345 del 2004 della Corte costituzionale, nonche' una precisa regolamentazione ad opera del c.d. "Codice degli appalti" di cui al decreto legislativo n. 163/2006.

In base ai principi desumibili dalle pronunce e dalle norme ora richiamate, e' possibile affermare che la materia degli appalti pubblici - ancorche' non espressamente menzionata dall'art. 117 della Costituzione - non appartiene per residualita' alla competenza legislativa delle regioni.

Come affermato da codesta Corte "si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono, e, pertanto, possono essere ascritti di volta in volta a potesta' legislative dello Stato, ovvero a potesta' legislative concorrenti".

Se, dunque, si procede a scomporre la disciplina degli appalti pubblici in tutti i suoi momenti (dell'organizzazione, della programmazione, del finanziamento, della scelta del contraente, della sua qualificazione, dell'esecuzione del contratto, delle controversie) si ha che ciascuno di essi puo' essere ricondotto all'ambito di legislazione cui appartiene la relativa materia, e, di conseguenza, puo' essere individuato il soggetto titolare della connessa potesta' legislativa.

Per grandi linee, si puo' affermare dunque che tutto cio' che attiene alla fase dell'affidamento dell'appalto - contenuto dei bandi di gara, criteri di aggiudicazione, disciplina della gara, qualificazione dei concorrenti - rientra nel generale concetto di regolamentazione della concorrenza e di regolazione del mercato (ed in questa prospettiva e' la genesi di tutta la normativa comunitaria in materia, nonche' la ragione della predominanza di questa sulla normativa interna), regolamentazione che, in quanto tale, appartiene allo Stato in via esclusiva.

In tal senso e' espressamente l'orientamento della Corte costituzionale, che ha affermato che l'acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni secondo le procedure ad evidenza pubbliche costituisce la concreta attuazione della pienezza dei rapporti concorrenziali. "Le procedure ad evidenza pubblica, anche alla luce delle direttive della Comunita' europea (cfr. da ultimo, la direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e servizi), hanno assunto un rilievo fondamentale per la tutela della concorrenza tra i vari operatori economici interessati alle commesse pubbliche. Viene in rilievo, a questo proposito, la disposizione di cui all'art. 117, secondo comma, della Costituzione, secondo la quale spetta allo Stato legiferare in via esclusiva in tema di tutela della concorrenza" (Corte cost. 345/2004).

E la ragione e' piu' che evidente e risiede nella insopprimibile esigenza che il mercato e le sue regole non soffrano della frantumazione conseguente alla pluralita' di possibili discipline, articolate secondo le differenziazioni del territorio regionale e ciascuna rispondente a finalita' politiche diverse, ed abbiano viceversa una disciplina omogenea ed unitaria su tutto il territorio nazionale.

Per altro verso occorre tener presente che la normativa di settore non risponde soltanto all'esigenza di assicurare la massima concorrenzialita' fra le imprese in attuazione di principi sovranazionali soprattutto di matrice comunitaria ma anche all'esigenza, altrettanto rilevante, dell'amministrazione di individuare un contraente che sia affidabile sia sotto il profilo tecnico che finanziario. Sotto il primo profilo basti pensare alla imponente organizzazione di uomini e mezzi unitamente alla disponibilita' di moderne tecnologie che in molti casi l'imprenditore deve possedere per poter aspirare ad eseguire determinati contratti aventi ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche (ad esempio ponti, viadotti, gallerie ecc.). Sotto il secondo profilo basti ricordare che in molti casi la esecuzione di appalti affidati da pubbliche amministrazioni impegna l'imprenditore per un arco temporale consistente (e' il caso di appalti di lavori aventi ad oggetto opere di grandi dimensioni e complessita' ovvero il caso di appalti di servizi che per loro natura hanno carattere continuativo) durante il quale si deve mantenere attiva la struttura aziendale il che comporta costi notevoli.

Si puo', quindi, affermare che nella misura in cui la normativa di settore risponde anche all'esigenza della stazione appaltante di poter aggiudicare l'appalto ad un soggetto che sia in possesso di certi requisiti che costituiscono indice della sua capacita' finanziaria e tecnica incide direttamente sulla liberta' di iniziativa economica (che, per cosi' dire, costituisce l'altra faccia della medaglia rispetto al concetto di concorrenza) come noto, tutelata dall'art. 41 della Costituzione. E' evidente, infatti, che la normativa in materia di contratti pubblici preordinata alla individuazione dei requisiti occorrenti per poter aspirare all'aggiudicazione di un determinato appalto integra e completa la menzionata norma costituzionale, visto e considerato che finisce per conformare il diritto di iniziativa economica o, per meglio dire, l'attivita' d'impresa nello specifico settore qui considerato.

In conclusione si ha ragione di ritenere che nella specifica materia che in questa sede viene in considerazione lo Stato disponga di una potesta' legislativa esclusiva che trova il suo fondamento non soltanto nell'art. 117, comma secondo, lettera e) (tutela della concorrenza) ma anche nell'art. 117, comma secondo, lettere l) e m) nella parte in cui stabiliscono una riserva di legge in suo favore per tutto quanto attiene all'ordinamento civile e alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili fra i quali va senza dubbio annoverato il diritto allo svolgimento dell'attivita' imprenditoriale che non casualmente trova la sua principale regolamentazione nelle norme contenute nel libro V del Codice civile concernenti appunto l'impresa.

Le regioni (e le Provincie autonome di Trento e Bolzano), quindi, non possono emanare autonome norme di legge destinate a disciplinare le procedure di affidamento di contratti pubblici.

Il discorso ovviamente si pone negli stessi termini con riguardo ad altri aspetti della materia dei lavori pubblici (e dei contratti pubblici in genere), quali la sottoscrizione del contratto e la sua esecuzione, il subappalto, la disciplina delle controversie.

E' infatti evidente che tutta la vicenda contrattuale appartiene alla disciplina civilistica delle obbligazioni, delle loro fonti, del loro adempimento, del loro inadempimento e delle relative conseguenze giuridiche (non a caso il contratto di appalto trova compiuta...

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