Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 settembre 2007 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Appalti pubblici - Norme della Regione Toscana - Procedure di affidamento di contratti pubblici - Verifica di congruita' da effettuarsi comunque e limitatamente al costo della manodopera o al costo della...

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentatore difeso per mandato ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12, ricorrente;

Contro Regione Toscana, in persona del presidente della giunta regionale attualmente in carica, resistente, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 15, comma 2, 18, 20, commi 2 e 6, 21, 27, comma 2, 35, 37, 39, 41 della legge della Regione Toscana 13 luglio 2007, n. 38, recante "Norme in materia di contratti pubblici e relative disposizioni sulla sicurezza e regolarita' del lavoro", pubblicata nel B.U.R. n. 20 del 18 luglio 2007.

Nell'esercizio della propria competenza legislativa, la Regione Toscana ha emanato la legge regionale n. 38/2007 per dettare una disciplina organica in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

Detta legge, che consta di ben 74 articoli, si dirige a tutti i soggetti appaltanti individuati come insistenti sul territorio regionale e si propone, nel dichiarato (ma, come si vedra', non attuato) rispetto della normativa statale di cui al decreto legislativo n. 163/2006, di applicarsi a tutti gli appalti pubblici, disciplinando l'attivita' dell'Osservatorio come strumento di monitoraggio e supporto, la sicurezza e la regolarita' sul e del lavoro con un sistema di controlli e verifiche valido sia per la fase dell'affidamento che per quella della esecuzione, la programmazione dell'attivita' contrattuale e la snellezza dei procedimenti. Punto qualificante della normativa regionale e' infine quello che riguarda la qualificazione, razionalizzazione e ed esemplificazione dell'attivita' amministrativa.

Sennonche', alcune delle norme della legge regionale in questione non appaiono in linea con i principi costituzionali che presiedono al riparto delle competenze legislative nella materia.

Ora, e' noto che la questione del riparto di competenza legislativa fra Stato e regioni in materia di affidamento ed esecuzione di commesse pubbliche ha avuto di recente un notevole contributo interpretativo ad opera delle sentenze n. 303 e 304 del 2003 e n. 345 del 2004 della Corte costituzionale, nonche' una precisa regolamentazione ad opera del c.d. "codice degli appalti" di cui al decreto legislativo n. 163/2006.

In base ai principi desumibili dalle pronunce e dalle norme ora richiamate, e' possibile affermare che la materia degli appalti pubblici - ancorche' non espressamente menzionata dall'art. 117 della Costituzione - non appartiene per residualita' alla competenza legislativa delle regioni.

Come affermato dalla Corte costituzionale a proposito dei lavori pubblici, ma con espressioni e concetti idonei a ricomprendere tutti gli appalti pubblici (e quindi anche servizi e forniture), "si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono, e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potesta' legislative dello Stato, ovvero a potesta' legislative concorrenti".

Se dunque si procede a scomporre la disciplina degli appalti pubblici in tutti i suoi momenti (dell'organizzazione, della programmazione, del finanziamento, della scelta del contraente, della sua qualificazione, dell'esecuzione del contratto, delle controversie) si ha che ciascuno di essi puo' essere ricondotto all'ambito di legislazione cui appartiene la relativa materia, e di conseguenza puo' essere individuato il soggetto titolare della connessa potesta' legislativa.

Per grandi linee, si puo' affermare dunque che tutto cio' che attiene alla fase dell'affidamento dell'appalto - contenuto dei bandi di gara, criteri di aggiudicazione, disciplina della gara, qualificazione dei concorrenti - rientra nel generale concetto di regolamentazione della concorrenza e di regolazione del mercato (ed in questa prospettiva e' la genesi di tutta la normativa comunitaria in materia, nonche' la ragione della predominanza di questa sulla normativa interna), regolamentazione che, in quanto tale, appartiene allo Stato in via esclusiva.

In tal senso e' espressamente l'orientamento della Corte costituzionale, che ha affermato che l'acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni secondo le procedure ad evidenza pubbliche costituisce la concreta attuazione della pienezza dei rapporti concorrenziali. "Le procedure ad evidenza pubblica, anche alla luce delle direttive della comunita' europea (cfr. da ultimo, la direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e servizi), hanno assunto un rilievo fondamentale per la tutela della concorrenza tra i vari operatori economici interessati alle commesse pubbliche. Viene in rilievo, a questo proposito, la disposizione di cui all'art. 117, secondo comma, della Costituzione, secondo la quale spetta allo Stato legiferare in via esclusiva in tema di tutela della concorrenza" (Corte cost. n. 345/2004).

E la ragione e' piu' che evidente e risiede nella insopprimibile esigenza che il mercato e le sue regole non soffrano della frantumazione conseguente alla pluralita' di possibili discipline, articolate secondo le differenziazioni del territorio regionale e ciascuna rispondente a finalita' politiche diverse, ed abbiano viceversa una disciplina omogenea ed unitaria su tutto il territorio nazionale.

La regione, dunque, non puo' emanare autonome norme di legge destinate a disciplinare le procedure di affidamento di contratti pubblici.

Analogamente va ritenuto con riguardo ad altri aspetti della materie dei contratti pubblici, quali la sottoscrizione del contratto e la sua esecuzione, il subappalto, la disciplina delle controversie.

E' infatti evidente che tutta la vicenda contrattuale appartiene alla disciplina civilistica delle obbligazioni, delle loro fonti, del loro adempimento, del loro inadempimento e delle relative conseguenze giuridiche (non a caso il contratto di appalto trova compiuta disciplina negli articoli del codice civile, e l'appalto...