Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 luglio 2006 (della Regione Veneto) Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Competenze legislative di Stato e Regioni - Enumerazione dettagliata di materie, ascritte alla competenza esclusiva dello Stato, nelle qua...

Rirocorso ex art. 127 Cost., con istanza di sospensiva della Regione Veneto, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazioni della giunta regionale n. 1885 del 13 giugno 2006 e n. 2065 del 27 giugno 2006, rappresentata e difesa, giusto mandato a margine del presente atto, dall'avv. prof. Vittorio Domenichelli del Foro di Padova, dall'avv. Romano Morra dell'Avvocatura regionale, e dall'avv. Luigi Manzi del Foro di Roma, con domicilio eletto in Roma, presso lo studio dell'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di incostituzionalita' degli artt. 4, commi 2, 3; 5, commi 1, 2, 7, 9; 10, comma 1; 91, commi 1, 2 (e disposizioni di cui alla Parte II, Titolo I e Titolo II, cui ivi si rinvia); 112, comma 5, lettera b); 130, comma 2, lettera c); 98, comma 2; 53, comma 1; 122, commi da 1 a 6; 70; 71; 72; 125, commi 5, 6, 7, 8, 14; 11, comma 4; 81; 82; 83; 84; 85; 86; 87; 88; 55, comma 6; 62, commi 1, 2, 4, 7; 123; 54, comma 4; 56; 57; 122, comma 7; 153; 93; 75; 113; 118, comma 2; 131; 132; 141; 120, comma 2; 6, comma 9, lettera a); 7, comma 8; 240, commi 9, 10; 197; 204; 205; 252, commi 3, 6; 253, commi 3, 10, 11, 22, lettera a); 257, comma 3, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 100 del 2 maggio 2006, supplemento ordinario n. 107, per violazione degli artt. 76, 117, commi 2, 3, 4, 5, 6, 118 Cost., e dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.

F a t t o

Nella Gazzetta Ufficiale n. 100 del 2 maggio 2006, supplemento ordinario n. 107, e' stato pubblicato il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (recante Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), in dichiarata attuazione della delega conferita al Governo con gli artt. 1, 2 e 25 della legge 18 aprile 2005, n. 62 (legge comunitaria per il 2004).

La delega riguardava - agli artt. 1, 2 e 25 - l'attuazione delle direttive comunitarie 2004/17 e 2004/18, entrambe del 31 marzo 2004, recanti rispettivamente il coordinamento delle procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e di servizi: direttive, quindi, aventi ad oggetto non tutti i "contratti pubblici", ma solo quelli di "rilevanza comunitaria", nei settori indicati.

La medesima legge n. 62 del 2005 conferiva al Governo una ulteriore e distinta delega, avente ad oggetto la adozione di "testi unici delle disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie, al fine di coordinare le medesime con le norme legislative vigenti nelle stesse materie, apportando le sole modificazioni necessarie a garantire la semplificazione e la coerenza logica, sistematica e lessicale della normativa" (art. 5, comma 1).

Il decreto legislativo approvato dal Governo regola in generale tutti i contratti pubblici, di lavori, servizi e forniture, siano "di rilevanza comunitaria", siano essi "sotto soglia".

La regione ricorrente ritiene che le disposizioni del decreto legislativo n. 163 del 2006 indicate in epigrafe ledano le proprie competenze per i profili e per i motivi di seguito indicati.

D i r i t t o

1. - Giova premettere che il settore dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture rientra (anche) nelle competenze della regione, ai sensi degli artt. 117, commi 3 e 4, e 118, commi 1 e 2 Cost.

   Se e' vero che la sola circostanza che un determinato oggetto di disciplina normativa non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi 2 e 3 dell'art. 117 Cost., non e' sufficiente per ricomprenderlo in toto nell'ambito della competenza residuale delle regioni (Corte cost., sent. n. 370 del 2003), e' pur vero che i "lavori pubblici" rappresentano "ambiti di legislazione" che non integrano una vera e propria materia, ma vanno qualificati a seconda dell'oggetto al quale afferiscono; pertanto, essi possono essere ascritti di volta in volta a potesta' legislative esclusive dello Stato (ad es. le opere richieste da esigenze di difesa o di sicurezza), ovvero a potesta' legislative concorrenti (cosi' ancora la sent. 303 del 2003; si pensi ai porti e aeroporti civili, alle grandi reti di trasporto, alle opere destinate alla produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia, o quelle volte alla tutela della salute), ovvero, ancora alla potesta' legislativa residuale, come nel caso di lavori concernenti infrastrutture di interesse esclusivamente regionale o locale. Da questo riparto di competenze deriva la imprescindibile e fondamentale distinzione tra "lavori pubblici di interesse nazionale" e "lavori pubblici di interesse regionale".

   La medesima distinzione e' da fare per i contratti che hanno ad oggetto servizi o forniture: si tratta invero di contratti strumentali alla esecuzione e alla gestione di lavori e di opere pubbliche, oppure di contratti indispensabili al funzionamento di enti ed apparati. Pure qui, quindi, accanto a contratti che interessano esclusivamente lo Stato, vi sono contratti che la regione puo' disciplinare nell'ambito della potesta' concorrente o di quella residuale (e in quest'ultimo settore - come "organizzazione amministrativa" - ricadono senz'altro i contratti per servizi e forniture posti in essere dalla regione per le esigenze del proprio apparato).

   Nell'ambito delle attribuzioni regionali ricadono pure contratti pubblici conclusi da altri enti terrioriali, nei limiti in cui la regione puo' determinarne le funzioni, in applicazione dei principi di cui all'art. 118, commi 1 e 2, Cost.: da cio' deriva che anche queste disposizioni costituzionali concorrono a definire i campi materiali incisi dalle discipline sui contratti.

   La riconduzione degli oggetti regolati dal decreto legislativo n. 163 del 2006 ai lavori pubblici regionali, alla organizzazione regionale, alle competenze spettanti alla regione ex art. 118, commi 2 e 3, non esclude evidentemente che lo Stato abbia titolo per determinare aspetti della disciplina, che condizionano ed interferiscono con le normative della regione; ma dovra' trattarsi di interventi puntualmente circoscritti entro i limiti costituzionali: cio' che non e' avvenuto per le disposizioni qui impugnate.

2. - Illegittimita' dell'art. 4, comma 3, per violazione dell'art. 76 Cost., in relazione agli artt. 1, comma 6, e 5, comma 5, della legge n. 62 del 2005, e per violazione dell'art. 117, comma 5, Cost.

   Con riferimento ai contratti "di rilevanza comunitaria", il Governo era stato delegato solamente a emanare "le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive comprese negli elenchi di cui agli allegati A) e B): allegati nei quali figurano le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (art. 1, comma 1).

   In ordine ai rapporti con l'ordinamento comunitario, l'art. 117, comma 5, Cost., stabilisce che le regioni, in tutte le materie di loro competenza, provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalita' di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La riserva di legge e' stata assolta mediante la legge n. 11/2005, la quale ribadisce che le regioni "possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie", in tutte le materie di loro competenza (art. 16, comma 1, primo periodo); nell'ottica della sola "attuazione" delle direttive (prescindendo cioe' dall'esercizio di altri titoli di competenza statale, che all'evidenza continuano a sussistere), la legge 11 prevede poi unicamente un intervento dello Stato con funzione di "sostituzione preventiva" delle regioni inadempienti, intervento con carattere esclusivamente suppletivo e cedevole (v. artt. 11, comma 8 e 16, comma 3).

   Ebbene, con riferimento alle citate direttive, e in considerazione delle competenze materiali regionali, la legge di delega consentiva al Governo solo la attuazione di esse, nei sensi e nei limiti della legge n. 11 del 2005: come risulta senza ombra di dubbio dal principio direttivo dell'art. 1, comma 6, della legge n. 62.

   Il decreto legislativo n. 163, in effetti, contiene la disposizione in se' generalissima dell'art. 4, comma 4, a norma del quale le disposizioni del codice si applicano, nelle materie di competenza normativa regionale, concorrente o esclusiva, alle regioni "nelle quali non sia ancora in vigore la normativa di attuazione e perdono comunque efficacia dalla entrata in vigore della normativa adottata da ciascuna regione"; sennonche' questa norma, di sicura garanzia per le regioni, e' insanabilmente contraddetta dal precedente comma 3 dello stesso art. 4, che vincola le regioni al rispetto incondizionato di una serie di norme, fatte rientrare in oggetti di legislazione statale esclusiva.

   Quest'ultima disposizione appare quindi in violazione dell'art. 117, comma 5, Cost., come attuato dalla legge n. 11/2005, e dell'art. 76 Cost., in relazione all'art. 1, comma 6, della legge delega, in quanto, con riferimento ai contratti "di rilevanza comunitaria", il Governo non si e' limitato a prevedere norme statali con esclusivo carattere suppletivo e cedevole.

   Analoga violazione dell'art. 76 Cost. si ha anche in relazione alla disciplina dei contratti di interesse regionale "sotto soglia", in quanto il vincolo a dettare solo norme suppletive e cedevoli, pur non derivando dall'art. 117, comma 5, Cost., si imponeva al Governo per effetto dell'art. 5, comma 5, della medesima legge di delega: anche nel compito di adozione dei testi unici inglobanti le norme di attuazione comunitaria e le norme meramente "interne" sulle stesse materie, il Governo era testualmente ed espressamente tenuto alla adozione di sole norme suppletive e cedevoli, per quanto potessero interferire con le competenze regionali.

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