Sentenza nº 174 da Constitutional Court (Italy), 13 Giugno 2014

• Relatore: Giuliano Amato
• Data di Resoluzione: 13 Giugno 2014
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 174

ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Gaetano SILVESTRI Presidente

- Luigi MAZZELLA Giudice

- Sabino CASSESE ”

- Giuseppe TESAURO ”

- Paolo Maria NAPOLITANO ”

- Giuseppe FRIGO ”

- Alessandro CRISCUOLO ”

- Paolo GROSSI ”

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Sergio MATTARELLA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 13, 14, 15, 16 e 135, comma 1, lettera q-quater), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con quattro ordinanze del 23 maggio 2013, dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con tre ordinanze del 4 giugno 2013, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con cinque ordinanze del 15 giugno 2013, rispettivamente iscritte ai nn. 188, 189, 190, 191, 208, 209, 210, 216, 217, 218, 219 e 220 del registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, n. 41 e n. 42, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 7 maggio 2014 il Giudice relatore Giuliano Amato.

Ritenuto in fatto

1. – I Tribunali amministrativi regionali per la Puglia, per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, e per il Piemonte, hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 135, comma 1, lettera q-quater), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), per violazione degli artt. 3, 24, 25, 111 e 125 della Costituzione. Tutti i giudici rimettenti denunciano l’illegittimità della disposizione che devolve alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti, emessi dall’autorità di polizia, relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro.

   Il solo TAR Calabria ha, inoltre, sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16 dello stesso d.lgs. n. 104 del 2010, per violazione dell’art. 76 Cost.

2. − Con quattro ordinanze di analogo tenore, emesse il 23 maggio 2013, il TAR Puglia ha sollevato − in riferimento agli artt. 3 e 125 Cost. − questione di legittimità costituzionale dell’art. 135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del 2010, il quale prevede che «Sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma […] le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti [...] emessi dall’Autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro».

   Ad avviso del giudice rimettente, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost., per violazione del principio di ragionevolezza, in quanto − in mancanza di una valida ragione giustificatrice − introdurrebbe una deroga agli ordinari criteri di individuazione della competenza, legati agli indici di collegamento territoriale; la norma violerebbe altresì l’art. 125 Cost., poiché determinerebbe l’alterazione dell’equilibrio del controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi, vanificando l’articolazione su base regionale del sistema di giustizia amministrativa.

   2.1.− In ciascuna delle ordinanze di rimessione, il TAR riferisce di essere chiamato a decidere in ordine ai ricorsi per l’annullamento dei provvedimenti con i quali, rispettivamente, il Questore di Foggia (ordinanza n. 188) ed il Questore di Bari (ordinanze n. 189, n. 190 e n. 191) hanno rigettato le istanze, avanzate dai ricorrenti, tutti esercenti l’attività di intermediari nell’ambito delle scommesse sportive, ai fini del rilascio dell’autorizzazione per attività di scommesse, prevista dall’art. 88 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza); il giudice a quo evidenzia inoltre che ciascuno dei ricorrenti ha avanzato istanza in via cautelare.

   Il Ministero dell’interno si è costituito in ciascuno dei giudizi dinanzi al TAR, sollevando in via preliminare eccezione di incompetenza funzionale del Tribunale adito, ai sensi dell’art. 135, comma 1, lettera q-quater), d.lgs. n. 104 del 2010.

   2.2.− In punto di rilevanza della questione, il giudice rimettente osserva che dalla soluzione della questione di legittimità costituzionale dipende l’affermazione, ovvero la negazione, della propria competenza in ordine alla domanda di annullamento del provvedimento impugnato. Il giudizio a quo non potrebbe quindi essere definito, né in sede di merito, né in sede cautelare, se non a seguito della risoluzione dell’incidente di costituzionalità. D’altra parte, la chiarezza ed univocità dell’art. 135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del 2010, precluderebbero qualsiasi interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione censurata.

   2.3.– Il TAR ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della norma impugnata, ravvisando la violazione dei principi di cui agli artt. 3 e 125 Cost.

   2.3.1.– Con particolare riferimento alla violazione dell’art. 3 Cost., il Collegio si dichiara consapevole dell’esclusione del sindacato giurisdizionale sul merito delle leggi, essendo rimessa all’esclusivo apprezzamento del legislatore ogni valutazione circa l’opportunità, la completezza o l’equità del dettato normativo. Il giudice a quo sottolinea infatti che spetta al legislatore «un’ampia potestà discrezionale nella conformazione degli istituti processuali, col solo limite della non irrazionale predisposizione di strumenti di tutela, pur se tra loro differenziati» (sentenza n. 341 del 2006); di tale discrezionalità il legislatore fruisce anche nella disciplina della competenza. Il TAR rimettente osserva peraltro che tale discrezionalità incontra il limite della non manifesta irragionevolezza delle scelte legislative che diano luogo a situazioni giuridiche tra di loro differenziate.

   Il Collegio evidenzia che la norma in esame costituisce una deroga al criterio generale di individuazione della competenza, fissato nel TAR nella cui circoscrizione territoriale ha sede l’amministrazione autrice del provvedimento impugnato (art. 13, comma 1, prima parte, d.lgs. n. 104 del 2010).

   2.3.2.− Il Collegio richiama i principi affermati dalla Corte nella sentenza n. 189 del 1992, che ha individuato − quale motivo idoneo a giustificare la deroga all’ordinario sistema di ripartizione della competenza − la «esigenza largamente avvertita circa l’uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado».

   Tuttavia, ad avviso del TAR, tale esigenza non sarebbe ravvisabile nel caso in esame, in cui si controverte in ordine a provvedimenti emessi non già da un’autorità centrale, ma da un’autorità periferica, e segnatamente dalla Questura, competente al rilascio di autorizzazioni ai sensi dell’art. 88, r.d. n. 773 del 1931. Pertanto, la possibilità che in questa materia si formino pronunce contrastanti tra i vari uffici giudiziari dislocati sul territorio si porrebbe nella stessa misura in cui la stessa possibilità sussiste in relazione a controversie di altra natura. Controversie rispetto alle quali, tuttavia, non vi è, in primo grado, alcun accentramento di competenza in capo ad un particolare TAR, ma una ripartizione fondata sui criteri generali dell’art. 13, d.lgs. n. 104 del 2010; in questi casi, l’uniformità della giurisprudenza viene garantita, in sede di gravame, dal Consiglio di Stato, ed in particolar modo dall’Adunanza Plenaria (art. 99 d.lgs. n. 104 del 2010).

   2.3.3.− Ad avviso del Collegio rimettente, la deroga in esame si porrebbe in termini del tutto distonici rispetto all’ordinario sistema di riparto delle competenze tra i vari TAR delineato dall’art. 13 d.lgs. n. 104 del 2010, e sarebbe ispirata, più che dall’«esigenza largamente avvertita circa l’uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado» (Corte cost. n. 189 del 1992), da una riedizione del criterio di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, fondato esclusivamente sui cc.dd. «blocchi di materie», criterio censurato dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006.

   D’altra parte, l’accentramento di competenza operato dalla norma impugnata si porrebbe in antitesi rispetto allo stesso obiettivo di garantire l’uniformità, e quindi la prevedibilità, delle decisioni sin dal primo grado di giudizio; siffatto obiettivo non sarebbe compatibile con lo smisurato aumento, nel corso degli anni, delle competenze del TAR Lazio, né con le esigenze di efficiente organizzazione del lavoro, le quali comportano la necessaria rotazione delle materie e dei giudici fra le sezioni.

   2.3.4.− Il giudice a quo esamina altresì la possibilità che la deroga agli ordinari criteri di riparto delle competenze possa ritenersi giustificata in ragione di altre finalità, parimenti dotate di rilievo costituzionale, individuate nella «straordinarietà delle situazioni di emergenza (e nella eccezionalità dei poteri occorrenti per farvi fronte)», secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 237 del 2007.

   Al contrario, ad avviso del TAR, il tipo di attività oggetto di autorizzazione (attività commerciale, costituzionalmente e comunitariamente garantita, ancorché sottoposta a controlli di varia natura) e la natura dellaccertamento che la Questura è chiamata a svolgere, sarebbero indicativi di una situazione assolutamente fisiologica, fronteggiata con mezzi ordinari (i normali accertamenti di polizia), e disciplinata da disposizioni normative del tutto...