Sentenza nº 534 da Council of State (Italy), 29 Gennaio 2013

• Data di Resoluzione: 29 Gennaio 2013
• Emittente: Council of State (Italy)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Luigi Maruotti, Presidente

Aldo Scola, Consigliere, Estensore

Maurizio Meschino, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, sezione II-quater, n. 35384/2010, resa tra le parti e concernente la dichiarazione di notevole interesse pubblico di un'area sita nel territorio del Comune di Roma, municipio XII, denominata "ambito meridionale dell'agro romano compreso tra le vie Laurentina ed Ardeatina?.

sul ricorso numero di registro generale 4592/2011, proposto dalla Quattro A s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Anna Maria Pitzolu, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Crescenzio, 42;

il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del ministro in carica, e la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Lazio, in persona del direttore in carica, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

- la Regione Lazio, in persona del presidente in carica, n.c.;

- il Comune di Roma, in persona del sindaco in carica, n.c.;

- Montanari Giuliano, n.c.;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati, con tutti gli atti e documenti di causa.

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni statali appellate (Ministero e Direzione generale);

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2012, il Consigliere di Stato Aldo SCOLA ed uditi, per le parti, l'avv. Anna Maria Pitzolu e l'avvocato dello Stato Tito Varrone.

FATTO

A) La società ricorrente ?Quattro A? premetteva che:

- in località ?Tor Tignosa", dal 1976 svolgeva un'attività estrattiva in una cava di pozzolana inserita nel ?Piano stralcio delle attività estrattive del Comune di Roma?, ai sensi della legge reg. Lazio n. 27/1993;

- in località ?Porta Medaglia?, dal 1960 esercitava rispettivamente:

- un'attività estrattiva autorizzata con determinazione dirigenziale del Comune di Roma n. 377 del 23 marzo 2006, ai sensi dell'art. 35, legge reg. Lazio n. 17/2004;

- una discarica di rifiuti inerti autorizzata con decreto del commissario delegato per l'emergenza ambientale per la Regione Lazio n. 142 del 20 dicembre 2007;

- un impianto di recupero di rifiuti inerti autorizzato con decreto del predetto commissario n. 19 del 5 maggio 2008;

- un impianto di miscelazione del calcestruzzo ristrutturato nel 2000;

- un impianto permanente per la produzione di betonabili risalente al 1996.

Con il ricorso introduttivo tale impresa impugnava il decreto n. 25/2010 del direttore regionale per i Beni culturali e paesistici del Lazio dichiarante, ai sensi dell'art. 141 comma 2, d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, il notevole interesse pubblico dell'area denominata ?Ambito meridionale dell'agro romano compreso tra le vie Laurentina ed Ardeatina? e sita nel Comune di Roma, municipio XII, nella parte in cui ricomprendeva nel vincolo le aree di sua proprietà; respingeva sia l'osservazione con cui la ricorrente aveva richiesto lo stralcio dell'area vincolata relativa alla prima cava, onde consentirle l'esercizio anche in futuro della relativa attività estrattiva, sia quella concernente il sito di "Porta Medaglia? relativa ad una richiesta di ampliamento della zona estrattiva, conformemente al progetto già presentato fin nel 1980 e riportato negli allegati alla determinazione direttoriale autorizzante la discarica; quanto alla continuazione dell'attività dichiarata autorizzata, si opponeva alla presentazione di un progetto ex legge reg. Lazio n. 24/1998, artt. 28 e 21-quinquies; non si pronunciava, invece, sull'istanza di esercitare l'attività di discarica di inerti ed inibiva sia l'ampliamento che il prosieguo dell'attività estrattiva, salvo il rinvio al un successivo riesame di un progetto di cui agli artt. 28 e segg., legge reg. n. 24/1998.

Con il medesimo ricorso si deducevano la violazione dell'art. 3, legge n. 241/1990 e s.m.i.; dell'art. 136, cod. beni culturali e paesaggio (come modificato dal d.lgs. n. 63/2008); dell'art. 17, legge reg. n. 24/1998; dell'art. 28, n.t.a.; dell'art. 10, d.lgs. 30 maggio 2008 n.117; eccesso di potere per sviamento, violazione dei princìpi di buon andamento della p.a. e di leale collaborazione; errore nei presupposti, travisamento e vizio istruttorio e motivazionale.

Si costituiva in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali-Direzione regionale per i beni culturali e paesistici del Lazio, depositando documentazione e resistendo al ricorso con la difesa erariale.

B) Con la sentenza appellata, il T.a.r. respingeva il ricorso di primo grado.

C) Con l'appello in esame, la società impugnava la sentenza del T.a.r., chiedendo in sua riforma l'accoglimento del ricorso di primo grado.

L'appellante ripropone le censure formulate in primo grado e critica la sentenza del Ta.r. sotto molteplici profili.

Le amministrazioni statali appellate si costituivano in giudizio e resistevano al gravame con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che ribadiva la (parziale inammissibilità del ricorso originario per carenza d'interesse e la) legittimità degli atti gravati (richiamando quanto deciso dal Cons. Stato, sezione VI, con la sentenza n. 7005/2011).

Replicava con due proprie memorie l'impresa appellante, richiamandosi alle due perizie giurate in atti e ponendo in luce la rarità del materiale estratto nell'area della cava in questione (v. l'autorizzazione paesistica rilasciata dalla Giunta regionale Lazio, in atti), con correlativa applicabilità del regime di cui all'art. 17, legge reg. Lazio n. 24/1998, in comb. disp. art. 28, n.t.a. del vincolo, nonché il suo perdurante interesse coltivabile in sede giurisdizionale, nella prospettiva di un'auspicabilmente non interrotta attività aziendale.

All'esito della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione.

DIRITTO

L'appello è infondato e va respinto per le ragioni correttamente individuate in primo grado e sintetizzate dal collegio (che le condivide e fa proprie) come segue.

I) La ??tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali?? è affidata in primo luogo alla competenza esclusiva dello Stato, mentre è attribuita alla legislazione concorrente (art. 117, comma 3, Cost.) la ?valorizzazione dei beni ambientali?.

L'art. 117, Cost., in realtà, non menziona direttamente tra le materie nominate ?il paesaggio?, per cui la predetta disposizione deve essere coordinata con l'art. 9, Cost. che, con una delle disposizioni fondamentali, assegna la ?tutela del paesaggio alla Repubblica, e quindi, quando siano in gioco interessi nazionali, allo Stato: il paesaggio non dev'essere limitato al significato di bellezza naturale ma va inteso come complesso dei valori inerenti al territorio? (cfr. Corte cost., sent. 7 novembre 1994 n. 379), mentre il termine ?paesaggio? indica essenzialmente l'ambiente complessivamente considerato come bene ?primario? ed ?assoluto? (arg. ex Corte cost., sentt. 5 maggio 2006 nn. 182 e 183), necessitante di una tutela unitaria e supportata pure da competenze regionali, nell'ambito degli standard stabiliti dallo Stato (arg. ex Corte cost., sent. 22 luglio 2004 n. 259) in quanto, mediante l'imposizione dei vincoli paesistici, si garantisce la tutela del paesaggio ed anche dell'ambiente (cfr. Cons. Stato, sezione VI, sent. 22 marzo 2005 n. 1186).

In effetti, sul territorio gravano più interessi pubblici (non contrastanti, proprio per effetto della previsione della pianificazione paesistica, ma destinati a trovare un equo contemperamento), quali quelli concernenti:

- la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura, secondo le recenti modificazioni al codice, è stata di nuovo riservata in via esclusiva allo Stato;

- il governo, l'uso e la valorizzazione dei beni ambientali, intesi essenzialmente come fruizione e sfruttamento del territorio medesimo, affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle regioni, fatta salva l'autonoma potestà tuttora riconosciuta a queste ultime d'individuare, con lo specifico procedimento previsto dall'art. 138 comma 1, ?beni paesaggistici? ovvero aree aventi le caratteristiche di notevole interesse pubblico (cfr. Corte cost., sent. 30 maggio 2008 n. 180).

Di regola, dunque, la ripartizione delle competenze in materia di paesaggio è stabilita dall'art. 132 del codice (sostituito dall'articolo 2, comma 1, lettera b) del d.lgs. n. 63/2008), in conformità ai princìpi costituzionali e con riguardo all'applicazione della Convenzione europea sul paesaggio: l'oggetto della tutela del paesaggio non è il concetto astratto di "bellezze naturali", ma l'insieme delle cose, beni materiali o loro composizioni che presentano ?valore paesistico?; pertanto, la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, dev'essere considerata un valore primario ed assoluto, che precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle regioni, in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali.

II) Il codice, all'art. 131, d.lgs. n. 41/2004, e s.m.i., prevede in linea generale che:

?1. Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni.

2. Il presente codice tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali.

3. Salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle attribuzioni delle regioni (e delle province autonome di Trento e di Bolzano: cfr. Corte cost., sent. 29 luglio 2009 n. 226) sul territorio, le norme del presente codice definiscono i...