La valorizzazione dell'ambiente nella prospettiva del Federalismo demaniale

AutoreGiovanna Mastrodonato
Pagine181-213
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LA VALORIZZAZIONE DELL’AMBIENTE
NELLA PROSPETTIVA
DEL FEDERALISMO DEMANIALE
Giovanna Mastrodonato
S: 1. Premessa.–2. Proprietà pubblica e problematiche di tutela ambienta-
le.–3. La valorizzazione intesa come alienazione del bene trasferito.–4. Il criterio
della valorizzazione ambientale e due diligence ambientale nell’ambito del trasfe-
rimento dei beni agli enti locali.–5. I pubblici usi del mare e l’azione comunitaria
nel campo della politica per l’ambiente marino.–6. Il federalismo demaniale co-
me federalismo di valorizzazione.–6.1. Valorizzazione e tutela nell’attuazione del
federalismo demaniale e in relazione alla materia ambientale.–7. Profili di critici-
tà del federalismo demaniale in relazione alla tutela dell’ambiente.–8. Considera-
zioni conclusive.
1. Premessa
L’attuazione del trasferimento dei beni statali, ad eccezione di al-
cune esclusioni previste dalla legge, a comuni, province, città metro-
politane e regioni come prevista dal d.lgs. 28 maggio 2010, n. 85 1,
offre l’occasione di condurre una riessione sulle conseguenze che da
tale trasferimento potranno derivare sulle risorse ambientali e sul pae-
saggio. Infatti, non v’è alcun dubbio che – ove mai dovesse compiersi
in tutta la sua interezza il disegno prescritto dalle norme sul federali-
1 In g.u. n. 134 dell’11 giugno 2010. Il decreto legislativo n. 85 del 2010 costituisce il primo
decreto di attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, recante “Delega al Governo in materia
di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione” che prevede: “I Co-
muni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato”. Il patrimonio viene quindi in-
cardinato nell’ambito dei nuovi assetti della finanza pubblica e del sistema di finanziamento di
regioni ed enti locali diventando esso stesso elemento costitutivo della dotazione di un territorio
al pari delle altre risorse che, nella disciplina dell’art. 119 della Costituzione, consentono di fi-
nanziare le funzioni attribuite al sistema delle autonomie. Così M. FILIPPESCHI, Prefazione,
in Atti del Convegno: Dal federalismo demaniale alla valorizzazione del patrimonio pubblico,
24 settembre 2012, in www.legautonomie.it.
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smo demaniale2 – esso si rietterà innegabilmente sulle problematiche
relative alla tutela ambientale e che ciò potrà verosimilmente signi-
care la realizzazione di nuove modalità e assetti di competenze, non
necessariamente di segno negativo, per la gestione delle problematiche
dell’ambiente. Sicché, proprio in questa fase ancora embrionale dell’at-
tuazione del dettato legislativo si ritiene opportuno tentare di prevedere
ed analizzare gli effetti del futuro trasferimento – con le inevitabili luci
ed ombre che da esso potranno risultare – sulla tutela dell’ambiente.
In particolare, la disciplina dettata dal decreto legislativo n. 85 del
2010 reca, a parere di chi scrive, alcune novità legislative, che potreb-
bero ripercuotersi sulla qualità della tutela ambientale. In primis si deve
rilevare che il decreto legislativo n. 85 sembra sia pervaso di riferimenti,
talora espliciti, talaltra velati, alla valorizzazione intesa come alienazio-
ne, posto che tra i parametri per l’attribuzione del patrimonio a titolo
non oneroso a comuni, province, città metropolitane e regioni nell’arti-
colo 2, comma 4, viene previsto il criterio della massima valorizzazione
funzionale del bene attribuito, a vantaggio diretto o indiretto della me-
desima collettività territoriale rappresentata. Inoltre la norma prevede
che ciascun ente debba assicurare l’informazione della collettività circa
il processo di valorizzazione, anche tramite divulgazione sul proprio
sito Internet istituzionale; a tale uopo possono essere indette anche for-
me di consultazione popolare.
Ora, mentre il vantaggio diretto per la collettività consiste inequivo-
cabilmente nel godimento del bene, il vantaggio indiretto coincide con
la commercializzazione dello stesso bene. A questo proposito è interes-
2 Tuttavia l’attuazione del decreto sembra trovarsi in una sorta di impasse temporalmente
parallela alla situazione in cui versa il processo di attuazione del federalismo fiscale, messo in
discussione dalla nuova ricentralizzazione delle processo decisionale in materia di finanza pub-
blica, operata nella convinzione di poter così garantire al meglio gli obiettivi di risanamento e
di pareggio di bilancio. D’altra parte vi sono vincoli e i legami che, a partire dal patto di stabi-
lità, ingessano le leve dell’autonomia finanziaria e fiscale degli enti territoriali e che hanno fini-
to per minare alla radice le basi strutturali stesse del federalismo fiscale. Sul concetto di dema-
nio si veda almeno G.ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, IV, Milano, 1948; V.
CAPUTI JAMBRENGHI, Premesse per una teoria dell’uso dei beni pubblici, Napoli, 1979;
ID., Beni pubblici (uso dei), in Dig. IV Disc. Pubbl., Torino, 1987; ID., I beni pubblici, in
AA.VV., Diritto amministrativo, Bologna, 2005; ID., I beni pubblici tra crisi finanziaria e ri-
sorse di gestione, in Studi in onore di L.Barbiera, Napoli, 2012; A.M. SANDULLI, Manuale di
diritto amministrativo, Napoli, 1989; V.CERULLI IRELLI, voce Beni pubblici, in Dig. IV Disc.
pubbl., Torino, 1999, II, 280; M.ARSI’, I Beni pubblici, in S.CASSESE, a cura di, Trattato di
diritto amministrativo, Milano, 2003, p. 1705. Per un commento al progetto di federalismo
demaniale cfr. R.LOIERO, Il federalismo demaniale. Commento organico al d.lgs. 28 maggio
2010, n. 85, Roma, 2011 e M.ANTONIOL, Il federalismo demaniale. Il principio patrimoniale
del federalismo fiscale, Padova, 2011. Sul federalismo fiscale cfr., da ultimo, A.URICCHIO, a
cura di, I percorsi del federalismo fiscale, Bari, 2012.
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sante ricordare quanto affermato dal Consiglio di Stato3, che sembra
sminuire la portata della norma di cui all’art. 2, comma 4 e che ha di
recente ritenuto che “anche volendo ammettere che l’art. 2, comma 4,
del d.lgs. n. 85/2010 abbia un campo d’applicazione generalissimo, …
resta il fatto che esso non contiene veri e propri precetti giuridici, bensì
la semplice raccomandazione ad attenersi a generici e ben noti canoni
di buona amministrazione: ricercare la soluzione più conveniente per
gli interessi della popolazione e tenere informata la popolazione stessa
delle scelte che si stanno prendendo. Non sembra possibile riconoscere
in questi inviti un signicato giuridicamente innovativo tanto da incide-
re sull’esito della controversia. Lo stesso si deve dire del richiamo alla
(mera) facoltà di indìre un referendum consultivo ove previsto dallo sta-
tuto dell’ente locale; è chiaro che se lo statuto lo prevede il referendum
potrebbe essere indetto anche se il d.lgs. n. 85/2010 non ne parlasse, e
quindi il fatto che questo ne parli nulla aggiunge all’ordinamento giuri-
dico e nulla vi modica”.
Senonché non può sfuggire la constatazione per la quale mentre nel
codice del paesaggio e dei beni culturali, c.d. codice Urbani, la valoriz-
zazione del bene culturale e del paesaggio veniva intesa in una dupli-
ce accezione, da un lato, quella che tendeva per lo più ad ampliare le
possibilità del cittadino di godere del bene, potendosi infatti espandere
l’utilità culturale a vantaggio di tutti, dall’altro, valorizzazione poteva
anche riguardare la dimensione economica dell’uso del bene, nel de-
creto legislativo n. 85 del 2010 invece prevale decisamente la seconda
accezione, quella volta ad aumentare il valore non solo d’uso ma an-
che di scambio del bene, attività strumentale dunque all’alienazione.
Ove mai si potesse intravedere, tra le righe del decreto legislativo, una
concezione nella quale l’alienazione rappresentasse l’ultima ratio, la
valorizzazione avrebbe potuto riappropriarsi dell’accezione originaria,
ossia l’attività volta alla migliore fruizione del bene pubblico da parte
di un numero ancor più ampio di fruitori.
Resta a tal proposito da comprendere, invece, se i meccanismi di
tutela che verranno previsti da privati – in caso di alienazione del bene–
potranno garantire il medesimo livello di tutela dell’ambiente previsto
nella fase in cui il bene era in proprietà pubblica.
Inoltre, desta perplessità in relazione alla tutela dell’ambiente l’elen-
co dei criteri, assai eterogenei, posti alla base del trasferimento dei beni
statali a comuni, province, città metropolitane e regioni. Del resto, tra le
novità positive introdotte dal decreto in parola, non può non annoverarsi
il particolare favor nei confronti di una nuova responsabilità degli enti
3 Cons. Stato, sez. II, 8 settembre 2011, n. 5063, in www.giustizia-amministrativa.it.

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