Il nuovo testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali

AutoreMaurizio Santoloci
Pagine435-448

    Tratto dal Codice dell'ambiente (a cura di S. MAGLIA e M. SANTOLOCI), Ed. La Tribuna, Piacenza 2000.


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La materia dei vincoli paesaggistici-ambientali registra una importante novità: il decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490 titolato «Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali».

Tale decreto viene varato con pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 1999 (supplemento ordinario n. 302) in seguito alla legge dell'8 ottobre 1997 n. 352 con la quale il Parlamento delegava il Governo ad emanare un decreto legislativo «recante un testo unico nel quale siano riunite e coordinate tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di beni culturali ed ambientali. Con l'entrata in vigore del testo unico sono abrogate tutte le previgenti disposizioni in materia che il Governo indica in allegato al medesimo testo unico».

Nella medesima «legge delega» veniva specificato che «possono essere inserite nel testo unico le disposizioni legislative vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nonché quelle che entreranno in vigore nei sei mesi successivi», nonché le precisazioni che «alle disposizioni devono essere apportate esclusivamente le modificazioni neecssarie per il loro coordinamento formale e sostanziale, nonché per assicurare il riordino e la semplificazione dei procedimenti».

Il testo del decreto legislativo n. 490/99 si attiene perfettamente a quanto stabilito e previsto nella «legge delega». Infatti, nel titolo I, intitolato «Beni culturali», il decreto va a disciplinare i beni culturali che compongono il patrimonio storico ed artistico nazionale tutelati in ossequio dell'art. 9 della Costituzione. E, in altre parole, la norma va a rielaborare e a coordinare in modo organico tutta la specifica normativa in materia.

Per quanto riguarda, invece, l'oggetto specifico invece del presente articolo, si rileva che lo stesso decreto nel titolo II, titolato «Beni paesaggistici ed ambientali», va a rielaborare e disciplinare la materia appunto connessa alla tutela dell'ambiente sotto il profilo estetico e biologico. L'elaborazione specifica del decreto non presenta naturalmente elementi di rilevante novità in senso normativo, giacché la «legge delega» sopra specificata, come è stato appunto evidenziato, non consentiva di riportare modifiche alla normativa vigente se non esclusivamente con finalità di coordinamento e di semplificazione. Si deve dunque precisare in via preliminare che il nuovo «testo unico» non riporta normative improntate a caratteri di novità legislativa e normativa; la vera novità va ricercata nel fatto che le leggi pregresse in materia sono state rielaborate in senso armonico e coordinato in modo da costituire un corpus unico che si avvicina alla significativa dizione di «testo unico» in materia. Dunque, in modo particolare la disciplina di quella che fino ad oggi è stata denominata «Legge Galasso» è stata in qualche modo ricostruita e coordinata con le normative pregresse e gli interventi successivi; quindi, diventa certamente più facile ed agevole la lettura dei principi anche in senso applicativo.

Va premesso che il concetto di vincolo ha subito una profonda evoluzione. La legge n. 1497 del 1939 prevedeva dei vincoli paesaggistici, inerenti cioè all'aspetto puramente estetico, visivo, del paesaggio tutelato.

Era l'armonia, l'insieme delle bellezze estetiche l'oggetto della tutela. Ed era logico. Allora non si verificavano ancora i grandi scempi ambientali di oggi, non si parlava di ecologia, di tutela di ecosistemi. Oggi le realtà di base sono profondamente mutate. Dal 1939 ai giorni attuali si sono trasformati tutti i parametri, di fatto, sociali ed ambientali. E si avvertiva la necessità di una tutela che non fosse più collegata soltanto all'aspetto puramente emotivo della vista, del paesaggio in senso stretto, ma che riguardasse invece l'ambiente naturale nella sua concezione più moderna, piùvasta e comprensiva di tutti gli aspetti, anche biologici, anche non inerenti allo stretto aspetto estetico e visivo. Molto opportunamente la legge n. 431/85 prima ed oggi il nuovo T.U., pur incardinandosi formalmente sulla norma del 1939, evolvono il concetto di vincolo e lo trasforma da vincolo puramente paesaggistico a vincolo paesaggistico-ambientale, facendovi rientrare il più vasto concetto di «ambiente» o habitat naturale. Ne dava atto la stessa intestazione della legge che parlava non di tutela delle bellezze naturali (come faceva la legge n. 1497 del 1939) ma di «tutela di zone di particolare interesse ambientale». La precisazione, come si nota, è di estrema importanza, poiché introduce accanto ad un concetto estetico, un concetto nuovo: parla di ambiente, cioè di flora e fauna, di equilibri ecologici, di ecosistema.

La circolare applicativa ministeriale prot. 7472-VIII-3-4 in data 31 agosto 1985 ribadisce ed evidenzia questa evoluzione concettuale, questo cambiamento dei tempi e conseguentemente dei termini e dei concetti, laddove afferma che «giova (...) riflettere sull'accezione stessa di "bene ambientale", tenendo conto della evoluzione teoretica e pratica, verificatasi dalla prima normativa ad oggi, ossia della odierna concezione di "bene", che non annulla, ma supera, non nega ma integra quella originaria di "bellezza naturale"». La Corte costituzionale, nella sentenza del 26 giugno 1986, conferma il principio sostenendo che la legge in esame «fa emergere della tutela del paesaggio il carattere non più conservativo e statico, ma gestionale e dinamico».

Ed è punto di principio in verità molto importante, e non soltanto attinente al campo della filosofia del diritto.

Perché partendo da questo nuovo presupposto si può argomentare che viene violato il T.U. sui vincoli non soltanto quando vi è uno stravolgimento estetico della bellezza naturale del paesaggio, ma comunque quando vi è un dato ambientale seppur questo non incida emotivamente sotto il profilo visivo. E le conseguenze sono radicalmente diverse, perché si inserisce nella violazione del vincolo attuale tutta una serie di attentati contro l'ambiente che non vi sarebbero rientrati se il vincolo fosse rimasto semplicemente allo stato originario.

La materia specifica dei beni paesaggistici ambientali, compresa nel titolo II del decreto, viene disciplinata dall'art. 138 all'articolo finale 165 (riservando il decreto l'articolo successivo 166 l'elenco specifico delle norme abroate relativamente ad ambedue i titoli).

L'impostazione generale della materia delle aree e dei beni soggetti a vincolo paesaggistico-ambientale viene ripartita già nell'art. 138, laddove si specifica che sono beni ambientali tutelati dal testo unico emanato due categoriePage 436 specifiche di beni: quelli indicati dall'art. 139 ed individuati a norma degli artt. 140 e 145 nonché, come categoria nettamente separata a livello di principio e pratico, quelli indicati dall'art. 146.

Tale separazione ripercorre specificamente - e chiarisce ancora in modo più approfondito - la già pregressa bipartizione tra i beni oggetto di tutela specifica e preselezionata da parte del Ministero rispetto ai beni di categoria generale.

In altre parole, nella disciplina delineata dalla sinergia degli artt. 139, 140, 141, 142, 143, 144 e 145 del testo unico in questione emergono alcuni beni che sono individuati selettivamente secondo la procedura dettata dallo stesso decreto e sottoposti a vincolo di tutela specifica e, per così dire, «individuale». Per tali categorie di beni (che possono ricomprendere anche alcune aree territoriali) è previsto pertanto un iter specifico che individui in modo autonomo e specifico i singoli beni o aree territoriali per una sottoposizione a una finalità di protezione che è mirata unicamente e direttamente a quello specifico bene o area. Dunque, l'art. 139 elenca il campo di individuazione generale di tali beni che sono soggetti a potenziale tutela di ordine selettivo:

1. Sono soggetti alle disposizioni di questo titolo in ragione del loro notevole interesse pubblico:

a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica;

b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati a norma delle disposizioni del titolo I, che si distinguono per la loro non comune bellezza;

c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale;

d) le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze

.

Il successivo art. 140 traccia l'iter iniziale per la sottoposizione di tali beni allo speciale regime di protezione, specificando che il compito primario spetta alle regioni le quali compilano, su base provinciale, due distinti elenchi rispettivamente uno per le lettere a) e b) ed uno per le lettere c) e d) del pregresso art. 139, con la finalità specifica della dichiarazione preventiva e preliminare di notevole interesse pubblico. Per quanto riguarda la compilazione pratica e materiale di detti elenchi la norma prevede l'affidamento a una commissione istituita in ciascuna provincia con provvedimento regionale. Ed ecco dunque che la provincia assume ancora ulteriormente un ruolo prioritario nell'ambito della emergente normativa ambientale, giacché già con il decreto Ronchi sui rifiuti prima e con il decreto acque n. 152/99 poi detto ente aveva già acquistato un ruolo di assoluta preminenza ed importanza nel campo della gestione preventiva amministrativa e nel regime dei controlli.

L'art. 140 traccia sucessivamente l'iter attraverso la disciplina delle varie attività da porre in essere, al termine di tali attività, in base all'art. 141, è previsto che la regione, sulla base della proposta formulata dalla commissione, esaminate le osservazioni e tenuto conto dell'esito delle eventuali inchiesta pubblica, approva l'elenco apportandovi le modifiche ritenute opportune. Detto...

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