Informatica, transparenza, partecipazione: considerazione in margine a un convegno

AutoreNardo Bonomi
Pagine133-144

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La presentazione del progetto «Informatizzazione per l'applicazione della 1. 241/90 nella regione Toscana per gli enti locali» ha costituito l'occasione per un convegno che si è tenuto a Siena il 14 e il 15 febbraio 1994; convegno dal titolo: «La legge 241/90, sua attuazione nelle pubbliche amministrazioni locali mediante applicazioni informatiche».

Il convegno, promosso dalla regione Toscana e dal Dipartimento della Funzione Pubblica del Consiglio dei Ministri, ha avuto come oggetto la ricognizione, dello stato dell'arte delle nuove tecnologie applicate alla pubblica amministrazione, ed ha costituito un'occasione per un bilancio dell'applicazione della normativa in materia di accesso, partecipazione, qualità dei servizi.

Con'era naturale, la ricerca si è fatta interdisciplinare mano a mano che si avvicinava all'oggetto dell'indagine, arricchendosi del contributo di amministratori, ricercatori, politici, magistrati, e «semplici» cittadini.

È difficile rendere appieno la qualità (e la quantità) degli interventi che si sono succeduti e che hanno prodotto due intensissime giornate di studio e di dibattito.

Tra gli enti che hanno partecipato, presentando sistemi già operativi o progetti di informatizzazione, vale la pena di menzionare cinque regioni (Friuli Venezia Giulia, Veneto, Piemonte, Liguria, Abruzzo, Toscana), sei province (Padova, Ancona, Bologna, Forti, Trento, Lucca), undici comuni, e cinque Usl.

Sono state illustrate due ricerche sul campo: una condotta dal Dipartimento della Funzione pubblica (censimento dei regolamenti di attuazione della legge 241) e l'altra dal Movimento Federativo Democratico («Legge 241/90: la trasparenza nei fatti e nella percezione dei cittadini»).

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@Il contesto delle «nuove norme in materia di procedimento amministrativo

E parso subito chiaro che la legge 241/90 non può essere isolata dal contesto normativo, e che semmai la sua mancata applicazione (su questo punto si sono incontrate awalorandosi le due ricerche presentate) denva proprio dal preesistente «cronico» malessere della P.A.1.

Questi sono alcuni elementi del contesto normativo in cui opera (o dovrebbe operare) la legge 241:

  1. L'inflazione legislativa. Stando ai dati pubblicati dal Dipartimento della Funzione Pubblica, nel 1990 in Francia erano in vigore 7325 leggi, e in Germania erano in vigore 5587 leggi federali. Nello stesso anno in Italia erano in vigore più di 100.000 leggi. Questa eccessiva moltiplicazione delle leggi e dei procedimenti produce due effetti: da una parte appesantisce l'attività della P.A., dall'altra toglie al cittadino la conoscibilità e la certezza del diritto; da qui l'esigenza di «semplificare l'azione amministrativa» di cui al capo IV della legge 24.1.

  2. La sovrapposizione fra norme, siano esse legislative o regolamentari. Questa proliferazione legislativa produce di frequente la sovrapposizione di più regolamenti per ordinare lo stesso procedimento. Un alto numero dì procedimenti ha più di dieci leggi che vi si applicano.

  3. L'auto-amministrazione. Sono più i procedimenti orientati all'autoamministrazione di quelli diretti all'amministrazione attiva. Dallo stesso censimento del Dipartimento della Funzione pubblica risulta infatti che più del 50% dei procedimenti catalogati nell'amministrazione statale, sono procedimenti di carattere strumentale e organizzativo e, più che a fornire servizi, servono ad ordinare la struttura: «un difetto, come dire, classico dell'amministrazione, che pensa più a se stessa che alla società che essa amministra» (S. Cassese).

  4. L'accentramento amministrativo. L'azione amministrativa statale è per i quattro quinti gestita dal Centro, Questo accentramento delle funzioni comporta il raddoppio dei tempi necessari all'espletamento dei compiti. Abbiamo quindi uno Stato che accentra la maggior parte delle propriePage 135 funzioni «sapendo che le funzioni, quando decentrate, possono essere svolte con la metà del tempo che ci impiega la struttura centrale; quindi ben sapendo che l'accentramento è disfunzionale».

    @Lo Stato di attuazione della legge 241

    Questi mali della nostra P.A. hanno mostrato tutta la loro misura quando si sono prese in esame le applicazioni (realizzate o futuribili) delle tecnologie informatiche alla P.A., e segnatamente, l'uso dell'informatica per l'attuazione di un singolo atto normativo, la legge 241/90 appunto.

    Dove l'amministrazione non ha proceduto ad un profondo riesame dei propri schemi operativa l'inserimento delle nuove tecnologie si rivela disfunzionale o addirittura dannoso: in certi casi infatti, l'effetto amplificatore dell'informatica soffoca la struttura amministrativa.

    Per questo motivo «razionalizzare» è stato il leit-motiv degli interventi più attenti al tema del convegno nella convinzione che non si debba informatizzare per razionalizzare, ma piuttosto informatizzare dopo aver fatto chiarezza all'interno delle procedure,

    I regolamenti attuativi previsti dalla legge 241/90 costituiscono un caso lampante di richiesta disattesa di definizione dell'iter delle pratiche; e questo perché i regolamenti previsti dala stessa legge avrebbero,dovuto ordinare aspetti primati e non accessori, della materia.

    Su questo punto concordano l'indagine condotta a livello nazionale dal Dipartimento della Funzione Pubblica e quella regionale condotta dal Movimento Federativo Democratico: l'approvazione dei regolamenti attuativi è stata tardiva e, nei casi in cui è avvenuta, parziale. Per di più, nell'approvazione dei regolamenti, sono prevalsi criteri e logiche di ordine politico sui motivi di opportunità amministrativa2.

    Un esempio: in Toscana la maggioranza degli enti locali non ha approvato il regolamento sui responsabili del procedimento (capo II della legge); situazione confermata dai risultati nazionali: soltanto il 20% dei comuni e il 40% delle province hanno applicato le norme sul responsabile del procedimento amministrativo. Molto più recepite (in Toscana e nel resto d'Ita-Page 136lia) sono le norme (ex art. 12) che determinano i criteri per la concessione degli ausili finanziari, approvate a livello nazionale dal 60% dei comuni e l'80% delle province.

    Istintivamente sorge il sospetto che la differenza derivi da ragioni di ordine politico: le norme sui finanziamenti (oltre ad essere uno strumento di intervento mirato, ed eventualmente «parziale»), aumentano il potere degli amministratori dando loro delie facoltà; diversamente, le norme sui responsabili assegnano loro dei doveri e li sottopongono ad un diretto giudizio sulla qualità del servizio fornito. Il sospetto è confermato dal fatto che solo il 10% dei comuni e il 40% delle province ha fissato, ai sensi dell'art. 2 (comma 2) della legge, i termini entro i quali i procedimenti amministrativi devono concludersi.

    Questo «quadro di scarsa attuazione della legge 241» manifesta lacune normative che non possono essere colmate se non ripensando il rapporto fra disposizioni di legge e strumenti (tecnologici, ma...

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