La pubblicità telematica nell'impianto del Codice dell'amministrazione digitale

AutoreAngelo Giuseppe Orofino
CaricaL'autore è avvocato in Bari
Pagine147-166

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@1. Premessa.

Tra i temi del diritto amministrativo dell'informatica, una delle questioni che ha maggiormente impegnato la giurisprudenza è stata quella inerente il rilievo giuridico delle misure di conoscenza telematiche, sia individuali che, soprattutto, collettive. Non di rado, infatti, i giudici amministrativi si sono trovati a dover stabilire se la pubblicità1 svolta attraverso i mezzi informatici avesse un qualche valore e, quindi, fosse idonea a concretare il decorso dei termini di impugnativa degli atti partecipati elettronicamente o costituisse adeguata forma comunicativa di tali atti2.

L'importanza dell'argomento è poi testimoniata anche dal crescente interesse ad esso riservato dalla dottrina, che, sempre più frequentemente, si è occupata di comunicazione pubblica e di informazione amministrativa3, dedicando specifica attenzione alle forme di comunicazionePage 148 effettuate attraverso la Rete4. Si è così esaminato il tema della telematica civica, mettendone in evidenza le implicazioni ed i risvolti positivi in termini di partecipazione5 e di sviluppo democratico6.

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Del pari, un sempre maggior numero di autori si è soffermato ad analizzare il rilievo giuridico delle varie forme di pubblicità informatica di atti e provvedimenti amministrativi7.

Del resto, se l'amministrazione deve essere una "casa di vetro"8, i cristalli attraverso cui i cittadini possono vedere all'interno dell'edificio e controllare come viene gestita la cosa pubblica sono innanzitutto i siti e portali delle amministrazioni i quali, come mai era accaduto prima, consentono forme di penetrante controllo sociale sull'operato amministrativo9.

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I mezzi informatici, poi, posseggono una particolare capacità diffusiva, che permette di far circolare le notizie ben oltre un determinato ambito territoriale e di rapportarsi alle autorità da qualunque luogo fisico.

Non a caso, lo stesso Ministero della funzione pubblica, con una circolare oramai non più recentissima, ha sostenuto che "l'utilizzo ottimale delle tecnologie di comunicazione e, in particolare, di Internet, costituisce una esigenza strategica per le pubbliche amministrazioni. La Rete è infatti un mezzo importante sia per accrescere la produttività del lavoro all'interno dei pubblici uffici, sia per migliorare la qualità dei servizi che essi devono offrire ai cittadini, sia, infine, per promuovere una migliore informazione sulle attività delle amministrazioni pubbliche e per una maggiore partecipazione dei cittadini alle scelte delle medesime amministrazioni" (corsivo aggiunto)10.

Tutte queste caratteristiche rendono fondamentale l'uso delle tecnologie informatiche ai fini della diffusione e dell'accesso alle informazioni di fonte pubblica (nonché l'adeguamento delle strutture organizzative, in maniera da agevolare tale uso11), purché ciò avvenga nel rispetto di regole ben precise, volte a garantire l'effettività e l'efficacia della comunicazione.

Internet, infatti, non è solo uno strumento "virtuoso", che consente di abbattere barriere e di accedere virtualmente alle informazioni amministrative. Esso, come tutti i mezzi tecnici, pone anche delle barriere e puòPage 151 divenire, se adoperato senza le dovute cautele, strumento di discriminazione, piuttosto che di partecipazione12.

È noto, infatti, che non tutti i cittadini posseggono conoscenze informatiche sufficienti a consentir loro un agile colloquio telematico con le amministrazioni13. Peraltro, anche coloro che hanno bastevole dimestichezza con computer e reti telematiche, non possono essere costretti a vagare nel web, alla ricerca spasmodica di notizie che potrebbero essere di loro interesse o alla frenetica consultazione di tutti gli indirizzi di posta elettronica attivati a loro nome che magari hanno smesso di utilizzare da tempo -, sui quali potrebbero essere recapitati atti delle pubbliche amministrazioni.

Per questo, è sicuramente necessario che vi sia chiarezza in ordine alle modalità di espletamento delle forme conoscitive informatiche, al valore giuridico da attribuire alle stesse ed alle conseguenze da riconnettere alla eventuale violazione delle norme in tema di comunicazione via Internet.

@2. La disciplina della pubblicità telematica nel Codice dell'amministrazione digitale.

Alla luce delle premesse svolte, dunque, è bene ora analizzare il testo del Codice, con l'avvertenza che onde evitare di invadere lo spazio riservato ad altri relatori l'indagine sarà condotta avendo riguardo solamente agli strumenti di conoscenza in forma elettronica, più che agli istituti di semplificazione procedimentale14, di partecipazione amministrativa inte-Page 152sa in senso lato15, o all'e-democracy in generale16. Il d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, reca una qualche disciplina, anche se non necessariamente esaustiva, per i vari tipi di comunicazione telematica.

Nel Codice, infatti, dopo una prima parte, dal sapore programmatico e dai toni enfatici17 nella quale si proclama un "diritto" dei cittadini e delle imprese all'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali (art. 3), si dispone che gli interessati debbano avere la possibilità di esercitare la partecipazione procedimentale ed il diritto di accesso per mezzo degli strumenti informatici e che lo Stato debba favorire ogni forma di uso delle nuove tecnologie per garantire una maggiore partecipazione dei cittadini al processo democratico (art. 9) -, si affrontano anche i temi della comunicazione amministrativa.

Si parla, infatti, di posta elettronica (art. 6 e artt. 45-49, contenuti nel Capo IV), nonché dei dati delle amministrazioni diffusi mediante siti web, riservando specifica attenzione alla struttura dei portali attivati dalle amministrazioni centrali (Capo V).

Ciononostante, il Consiglio di Stato, commentando una prima bozza dell'articolato, ha ritenuto di muovere delle critiche allo schema portato alla sua attenzione, sostenendo che nel testo non si è provveduto a chiarire come l'informatica possa essere utilizzata nelle varie fasi di svolgimen-Page 153to del procedimento amministrativo, tra le quali vanno ricompresi anche i momenti relativi alla diffusione e comunicazione degli atti adottati18.

In effetti, sia nel d.lgs. n. 82/2005, che nella restante normativa sino ad oggi promulgata in materia di società dell'informazione, non è contenuta una compiuta regolamentazione dell'attività comunicativa svolta dalle pubbliche amministrazioni per mezzo del Word Wide Web; diversa è la situazione per quanto attiene la disciplina della comunicazione individuale.

@3. Segue: la pubblicazione informatica.

Andando a verificare quanto appena detto, per il momento con riguardo ai soli strumenti di conoscenza collettivi, si vedrà che il legislatore delegato, più che di disciplinare la pubblicazione telematica, si è preoccupato di dettare norme sulla struttura e sul contenuto dei siti web pubblici.

Così, all'art. 53 con disposizione che limita l'applicabilità della norma alle amministrazioni centrali, ma che prevede che lo Stato debba promuovere intese ed azioni comuni con Regioni ed autonomie locali, al fine di realizzare portali con le stesse caratteristiche di quelli previsti per le amministrazioni centrali si è statuito che i siti informatici devono essere accessibili, facilmente reperibili, avere elevata usabilità anche da parte dei disabili, devono inoltre essere affidabili, interoperabili, avere una struttura che ne garantisca la facile consultazione e devono recare informazioni complete19, esposte con un linguaggio chiaro e comprensibile20.

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Con l'art. 54 si è poi disciplinato anche in questo caso con norma la cui efficacia è limitata alle amministrazioni centrali il contenuto minimo dei portali stessi, prevedendo che i siti web debbano necessariamente recare alcune informazioni (quali, tra le altre, quelle relative all'organigramma, all'articolazione degli uffici, alle caselle di posta elettronica attive, ecc.) e, per quel che interessa ai fini di questo intervento, che sugli stessi debbano essere pubblicati tutti i bandi di gara e di concorso.

Nulla, però, si è detto circa il valore di tale forma di pubblicazione né sulle conseguenze di eventuali inesattezze dei dati pubblicati in Rete. Si prevede, infatti, che le amministrazioni debbano garantire la esattezza delle informazioni e la conformità all'originale dei provvedimenti affissi in Internet, ma non si dice alcunché circa possibili errori21.

Quelle poste in evidenza sono problematiche che hanno già interessato la giurisprudenza, dando anche luogo a contrasti22, il che dimostra la loro attualità e rilevanza.

Ebbene, nel Codice tali temi vengono affrontati in maniera forse troppo sbrigativa. Sarebbe stato, invece, opportuno fecalizzare l'attenzione non solo sulla struttura e sul contenuto dei siti, ma anche sulle forme di comunicazione e sul valore delle stesse.

L'importanza della pubblicazione è di tutta evidenza, giacché attraverso di essa si tende sicuramente a perseguire la conoscibilità dell'azione amministrativa ai fini del decorso dei termini di impugnativa dell'atto23 ePage 155 della tutela giurisdizionale dei soggetti interessati dal procedimento24, ma soprattutto si vuole permettere un maggiore controllo dei cittadini sull'operato amministrativo25 ed una maggiore partecipazione26.

Come già rilevato, l'uso della telematica consente una più ampia diffusione dei documenti pubblicati, con ripercussioni positive non solo in termini di trasparenza, ma anche di partecipazione. Simili osservazioni sono state di recente svolte dall'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato con riferimento alla trasparenza ed alla partecipazione alle pubbliche gare27; tali riflessioni, però, possono sicuramente essere estese anche a tutte le altre tipologie di procedimenti amministrativi.

Però, anche questo lo si è rilevato, affinchè la diffusione informatica degli atti possa realmente contribuire...

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