Le tecniche per il controllo della realizzazione dei programmi politici

• Autore: Mario G. Losano
• Pagine: 217-235

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@1. I presupposti polìtici della teorìa dell'implementazione

Nel quadro generale dei problemi dello stato di benessere dobbiamo qui dare per scontate alcune scelte. Parlare di teorie dell'implementazione, cioè di un sistema di strumenti pratici e concettuali per verificare l'attuazione concreta di programmi politici, presuppone che situo state prese almeno tre decisioni: a) di fronte al sovraccarico del'amministrazione pubblica, si sceglie la via dell'incremento della sua capacità di risposta, e non quella della riduzione della domanda; b) si ritiene che lo stato assistenziale noe abbia ancora raggiunto i limiti del proprio intervento e, in particolare, si ritiene che sia ancora possibile un gettito fiscale crescente, in grado di garantire gli sviluppi futuri dello stato sociale; e) si di per certo che lo stato è in grado - sia come mezzi, sia come volontà politica - di attuare i programmi d'intervento che sono stati enunciati come capistldi politici d'un certo partito o d'una certa amministrazione.

Dare per scontati questi presupposti significa omettere in questa sede ogni discussione sul condizionamento ideologico dele tecniche di studio dell'implementazione di programmi politici¹. Tuttavia en dato non può essere passato sotto silenzio: si tratta di una tecnica adatta a politiche riformistiche, come si ebbero negli USA con la lotta contro la povertà o in Germania federale con la grande coalizione del 1969. In entrambi i casi esisteva una precisa volontà politica di raggiungere una certa finalità pratica ed 1 problema era di vedere se ed in che modo quella finalità era raggiungibile, ovvero quali ragioni ne potevvano impedire il raggiungimento.

Nel caso specifico della Germania federale, vanno richiamate due caratteristiche non immediatamente trasferibili da quello stato ad un altro, quale ad esempio il nostro. In primo luogo, la Germania federale dispone di un'am-Page 218ministrazione pubblica selezionata e gestita secondo criteri molto diversi da quelli italiani. Di conseguenza il trasferimento di moderne tecnologie di gestione dal settore privato a quello pubblico si può attuare senza incontrare gravi ostacoli culturali. In secondo luogo, la Germania federale presenta un forte grado di omogeneità sociale e, quindi, un consenso molto più forte nei riguardi delle decisioni politiche. Basti pensare alla vita grama che menano in Germania federale i partiti di opposizione al sistema (con la sola eccezione degli ecologisti, sui quali però si dovrebbe fare un lungo discorso a parte). In questo contesto sociale omogeneo, i partiti di estrazione cristiana ed il partito socialdemocratico non si distinguono più per differenze di programma politico. L'impressione personale che ho ricavato dall'ultima campagna elettorale in Germania federale era quela di un dibattito fondato più sugli attacchi personali che sulle discussioni programmatiche.

Conta dunque non più il programma (che anzi tende ad essere sostanzialmente identico), ma la sua attuazione; il dibattito politico fa quindi leva più sull'efficacia che sulla fantasia, più sull'attuazione che sulla progettualità, più sulla concretezza che sull'utopia. In una società fortemente omogenea, chi non si identifica in questo tipo di politica viene spinto violentemente ai margini dela società, come awiefie per i vari partiti comunisti e, in parte, per gli ecologisti, nonostante i successi elettorali di questi ultimi. Lo studio dell1 attuazione dei programmi politici diviene quindi un elemento assai rilevante per il dibattito politico: questo contribuisce a spiegare perché il trapianto di questi studi sia avvenuto in modo così rapido e fecondo dagli Stati Uniti aia Germania federale. Proprio il federalismo dela Germani, poi, finisce per attribuire ulteriore valore a queste tecniche di indagine: il controllo sull'attuazione di un programma politico può essere un mezzo per accertare che una decisione del governo centrale venga realizzata tempestivamente anche in un Land tetto da un governo a indirizzo politico diverso. Simmetricamente, un partito non al governo può controllare fino a che punto trovano attuazione certi princìpi politici, individuando così precisi punti per attaccare il partito al governo.

@2. Una classificazione delle teorie dell'implementazione

Le teorie dell'implementazione possono essere rtggruppate in tre categorie. Nella prima confluiscono quelle che sono favorevoli ad un'unione tra chi formula una certa politica e chi la esegue: queste teorie presuppongono che i politici siano realmente interessati alla realizzazione dei programmi che hanno enunciato. Le altre teorie tendono a separare l'istanza che formula la politica da quella che la mette in pratica, e possono essere distinte - secondo la terminologia proposta da Michael Hill - in scuole ottimistiche e scuole pessimistiche. Quelle ottimistiche mirano ad individuare qual'è la struttura istituzionale che permette la migliore attuazione di un programma politico e si propongono quindi di colegare istanze, individuare lacune e determinare centri di potere, Esse partono dal presupposto che le cause del fal-Page 219limento d'un programma politico sono soprattutto di natura organizzativa. Il terzo ed ultimo gruppo è quello delle teorie pessimistiche dell'implementazione. Esse partono dalla convinzione che la burocrazia è strutturalmente inefficiente e, quindi che lo stato attuale non è più in grado di assolvere tutti i compiti che si è accollato. Per esse l'unica soluzione consiste quindi nel trasferire dall'burocrazia al mercato il compimento dele attività necessaria per realizzare il programma politico. La convinzione che il mercato sia più efficiente della burocrazia andrebbe discussa, ma non lo si può certo fare in questa sede: dovremmo infatti affrontare qui tutta la tematica del risorgente neo-liberismo.

Quando si parla di implementazione negli ultimi due sensi, si di per scontato che la buona volontà del politico venga frustrata da problemi di esecuzione, dela cui soluzione si incarica appunto la teoria dell'implementazione.

Ora, nella realtà, la posizione del politico è spesso diversa. Nel porre il problema di comesi passi dal programma politico ala sua legge di attuazione, è forse necessario rivedere i presupposti taciti che spesso reggono le teorie dell'implementazione. Se, di fronte ad un programma politico che si blocca, si afferma che tutto è riconducibile a carenze di implementazione, si presuppongono due contributi del politico che non sempre sono presenti: a) non sempre il politico ha formulato un programma che contiene fini chiari e ben determinati (in particolare, non sempre gli è chiaro che il programma proposto provoca anche conseguenze collaterali diverse dala finalità principale); b) non sempre il politico ha pensato il programma in termini operativi -(come avviene quando il governo centrale pone a carico del potere locale il conseguimento di compiti di cui'non garantisce il finanziamento, ovvero quando al politico noe importa che il programma politico venga tradotto in realtà: in quest'ultimo caso la dichiarazione politica ha un vvalore retorico, o, secondo Edelman, «simbolico»). In tutti questi casi, l'implementazione si sovrappone e, talora, contrasta con la volontà del politico.

Questi aspetti negativi del programma politico sono spesso ignorati perché chi si occupa di implementazione tende a presupporre l'esistenza di una volontà politica aie spale del programma da tradurre in realtà. Indubbiamente le teorie dell'implementazione hanno dato un contributo positivo alla valutazione dei programmi politici, spostando l'accento dalle valutazioni astratte ai più concreti problemi della loro realizzazione. Quello che non mi sembra fruttuoso è però la separazione della fase politica dalla fase attuativa, soprattutto perché i conflitti che accompagnano il formarsi di un programma politico continuano a manifestarsi anche durante la sua fase di attuazione, contribuendo così ad un suo ritardo o fallimento.

Esaminiamo ora particolareggiattmente i due casi sopra enunciati, in coi il politico ha omesso (volontariamente o no) di formulare in termini operativi il proprio programma.

Programma politico mon definito. Ogni studio sull'implementazione di un certo programma politico inizia con la «costruzione» del programma stesso.

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Infatti, nella realtà non esiste mai un solo documento che raccolga tutte le indicazioni programmatiche necessarie per passare dalla fase propositiva alla fase attuativa. Anche quando un programma politico assume forma di legge (per esempio, la riforma sanitaria o un programma ecologico), non esiste mai una sola legge che definisca per intero l'aspetto legale del problema. Bisognerà allora raccogliere altro materiale normativo, integrarlo con indicazioni politiche, coordinarlo con disposizioni economiche, e così via. Si giungerà così ad un programma politico operativo: ma non è detto che esso coincida allora con i desideri del politico che l'ha formulato. Questa ricostruzione del programma è brevemente esposta nella descrizione dello studio di Knoepfel e Weidner sul programma ecologico, cui è dedicato il quarto paragrafo.

Tuttavia questo non è il caso più frequente. La complessità dei problemi oggi affrontati dall'amministrazione pubblica fa sì che il raggiungimento di un fine sia necessariamente accompagnato dal' verificarsi di fenomeni collaterali ignorati dal politico che ha proposto il programma. A questa difficilta, tipica del passaggio dal pensiero lineare al pensiero reticolare, è dedicato l'ultimo paragrafo di questo saggio.

Programma politico non operativo. Il politico ha problemi di immagine nei confronti degli elettori e vincoli concreti nei confronti del bilancio statale, del proprio partito o dei partiti coallzzati con il proprio, e così via. Può quindi avere interesse a mostrarsi favorevole al perseguimento di certi fini, che peraltro egli sa di non poter perseguire in concreto a causa di vincoli economici o di compromessi...