Le strategie di lotta al terrorismo internazionale

• Autore: Vincenzo Musacchio
• Pagine: 273-279

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Scritto inserito negli studi in memoria di SERGIO D'ANTONA e MARCO BIAGI in corso di pubblicazione.

@1. Premessa

Dopo gli attentati terroristici di New York, Madrid, Londra e Sharm El Sheik, il problema del terrorismo di matrice internazionale si è riproposto alla società del terzo millennio come questione globale. Gli obiettivi e le linee di fondo contro questa nuova fenomenologia criminale sono sostanzialmente condivisi, anche se vi sono differenze di enfasi, in quanto, da un lato, s'insiste sugli strumenti militari e di law enforcement, dall'altro, sugli aspetti di prevenzione e di dialogo ¹.

In ambito europeo, si pone l'accento sulla necessità di un approccio integrato, in cui ogni elemento (indagini investigative, attività di intelligence, dimensione politico e diplomatica, dialogo interculturale e interreligioso, contrasto al finanziamento, sicurezza dei trasporti e, laddove necessario, ricorso allo strumento militare) gioca un ruolo essenziale e sinergico ².

Sul versante delle misure di polizia, si parla di più di tremila arresti di militanti delle reti terroristiche islamiche dal 2001 ad oggi, in oltre cento Stati, su un totale di elementi operativi, su scala mondiale, che è stimato attorno ai ventimila. Dalla rilevazione del numero degli attacchi terroristici effettuati negli ultimi anni, emerge un sostanziale aumento tra il 2003 ed il 2005 ed il numero delle vittime è notevolmente aumentato (e se si tiene conto dei morti in Iraq le cifre sono vertiginose) ³.

Una parte della leadership di Al-Qaeda sarebbe stata eliminata o catturata. Sul fronte del contrasto al finanziamento del terrorismo, molti Stati hanno adottato misure di congelamento di fondi destinati a finanziare attività terroristiche. Oltre cento Paesi hanno approvato nuove misure legislative in tale settore.

Ad oggi i fondi congelati riconducibili ad organizzazioni terroristiche, a livello mondiale, ammontano a circa 170 milioni di dollari. Se a tale cifra è sommato il valore dei beni non finanziari e delle proprietà requisite, si giunge ad un totale di circa 354 milioni di dollari.

Al 4 dicembre 2004, nella lista ONU degli individui e delle organizzazioni terroristiche figurano i nomi di 318 individui e di 115 enti, sottoposti a diversi tipi di sanzioni (congelamento di beni finanziari e non, embargo sulle armi, travel ban). È spesso rilevato, in tono critico, che gran parte dell'ammontare dei fondi, circa 112 milioni di dollari, è stato congelato nei mesi successivi all'11 settembre 2001, e che i flussi finanziari destinati ad organizzazioni terroristiche della rete di Al Qaeda si aggirerebbe tra i venti e i cinquanta milioni di dollari l'anno, per uno stock totale di ricchezza attorno ai cinque miliardi di dollari.

Tuttavia, il problema non può essere disgiunto dall'attività dei centri off-shore (e della reticenza di molti Stati che li ospitano a cooperare nella lotta contro il riciclaggio del denaro sporco), nonché dalla difficoltà obiettiva di contrastare sistemi alternativi di trasferimenti finanziari, che si basano su canali che sfuggono al sistema formale (ad esempio la cosiddetta hawala, un sistema di compensazioni imperniato su rapporti fiduciari e personali, a livello internazionale, non registrati) ⁴.

In un bilancio di massima dell'azione internazionale antiterrorismo, non si può, infine, non tenere conto di quanto l'azione quotidiana sul piano preventivo - anche grazie ai canali di cooperazione internazionale ai vari livelli - valga a colpire le capacità operative delle reti terroristiche. In altri termini, vi sono risultati positivi, di attività preventive, che non possono essere ´contabilizzatiª, ma che hanno grande incidenza sul piano pratico. Sul piano della prevenzione un ruolo di primaria importanza resta quello dell'azione politica e diplomatica di varie Nazioni ⁵.

@2. L'adeguamento sul piano legislativo nazionale

L'Italia ha risposto alla minaccia terroristica dopo l'11 settembre 2001, in linea con le pertinenti risoluzioni adottate in sede Nazioni Unite e con vari strumenti normativi adottati in sede europea. Con la legge n. 438/2001 sono state adottate misure urgenti per la prevenzione ed il contrasto dei reati commessi per finalità di terrorismo internazionale ed è stata introdotta la nuova fattispecie penale di associazione con finalità di terrorismo internazionale (art. 270 bis del codice penale) ⁶. Con la legge n. 431/2001 è stato istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze il Comitato di Sicurezza Finanziaria, presieduto dal Direttore Generale del Tesoro. Esso è costituito da 11 membri, ed include rappresentanti dei Ministeri dell'interno, dell'economia e delle finanze, della giustizia e degli affari esteri, della Banca d'Italia, della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB), dell'Associazione Bancaria Italiana, dell'Ufficio Italiano dei Cambi, delle Forze di Polizia, dei Carabinieri, della Guardia di Finanza e della Direzione Nazionale Antimafia. Il CSF è incaricato di prevenire l'utilizzo del sistema finanziario italiano da parte di organizzazioni terroristiche; coordina l'azione italiana di contrasto al finanziamento del terrorismo; è competente per i provvedi-Page 274menti di congelamento di beni di individui o enti legati ad organizzazioni terroristiche.

Il Comitato esegue il monitoraggio dell'attuazione dei regolamenti comunitari, che disciplinano tale materia. Il CSF supervisiona, inoltre, l'applicazione delle sanzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza ed approva le proposte di inserimento di individui o enti nella lista del Comitato sanzioni contro Al Qaeda e Talebani. Il valore dei beni finanziari congelati dalle autorità amministrative italiane ammontava, al dicembre 2004, a circa cinquecentomila euro. Sono stati sequestrati, inoltre, su richiesta dell'autorità giudiziaria, beni e proprietà per un valore pari a circa quattro milioni di euro ⁷.

Prolungamento del fermo di polizia giudiziaria da 12 a 24 ore, permessi di soggiorno per i cittadini extra-comunitari che collaborano con la giustizia, intercettazioni preventive. Sono alcune delle misure contenute nel decreto-legge antiterrorismo approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 22 luglio 2005. Il provvedimento, presentato dal Ministro dell'interno Pisanu, non ha un carattere eccezionale, ma ´interviene per rendere le norme già esistenti più affilate e penetranti nella lotta al terrorismoª. Si compone di 19 articoli, che prevedono: un rafforzamento del quadro investigativo con la creazione di particolari task force composte da Carabinieri, Polizia e Guardia di Finanza, la possibilità per il pubblico ministero di autorizzare prelievi forzosi di saliva al fine di compiere accertamenti del DNA, l'inserimento nell'ordinamento del divieto di addestramento alla preparazione di esplosivi, l'espulsione rapida dal territorio nazionale di stra nieri che sono pericolosi per la sicurezza nazionale, il controllo del traffico telefonico e via internet, la possibilità di derogare alle norme generali di contabilità con le gestioni fuori bilancio, un giro di vite sul congelamento di beni, l'introduzione nell'ordinamento del concetto di ´condotta terroristicaª, mutuando quanto già deciso in sede di decisione quadro europea, l'individuazione di nuovi soggetti per le notificazioni degli atti giudiziari e la possibilità di affidare alle guardie giurate i servizi di sicurezza sussidiaria nei porti, nelle stazioni ferroviarie e nelle metropolitane. Il decreto sarà pubblicato nel testo definitivo nei prossimi giorni nella Gazzetta Ufficiale e sarà esaminato dalle Camere per la conversione in legge a settembre, alla ripresa dei lavori parlamentari dopo la pausa estiva. Il testo è soggetto a modifiche fino al momento della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e solo in quella versione farà fede ai fini giuridici ⁸.

@3. Principali ambiti di cooperazione multilaterale contro il terrorismo

In ambito ONU, la risoluzione del Consiglio di Sicurezza n. 1373/2001 costituisce lo strumento di riferimento, stabilendo numerosi impegni per gli Stati membri, quali: cooperazione internazionale giudiziaria e di polizia, firma e ratifica delle 12 Convenzioni ONU contro il terrorismo, lotta ai flussi finanziari che alimentano i gruppi terroristici, sviluppo di programmi di assistenza tecnica mirati a rafforzare le capacità operative degli Stati membri in tale settore ⁹.

Il Consiglio di Sicurezza dispone di due organismi sussidiari con mandati che riguardano la lotta al terrorismo: 1) il Counter Terrorism Commitee, CTC istituito dopo l'11 settembre, sulla base delle risoluzioni n. 1373, che ha compiti di monitoraggio e di impulso dell'azione complessiva antiterrorismo; 2) il Comitato Sanzioni contro Al Qaeda e Talebani, che ha il compito specifico di aggiornare le liste di individui ed enti associati con queste organizzazioni, e di monitorare l'applicazione del meccanismo sanzionatorio.

L'Italia, come ricordato sopra, ha ratificato tutte le 12 Convenzioni internazionali contro il terrorismo e sostiene fortemente l'azione svolta dal CTC.

L'Italia fornisce inoltre un contributo importante al Comitato sanzioni. Dall'aprile 2002 ha, infatti, presentato sette proposte, per un totale di 79 individui e 14 organizzazioni terroristiche inseriti nella lista del Comitato stesso. L'Italia si colloca pertanto al secondo posto, dopo gli Stati Uniti, per proposte di inserimento effettuate.

Anche il G8 ha affrontato sistematicamente le tematiche relative del terrorismo a livello politico, soprattutto nel corso degli ultimi quattro vertici (Kananaskis 2002, Evian 2003, Sea Island 2004, Edimburgo 2005) ¹⁰. A livello di esperti, esistono 2 organismi specializzati, il Gruppo Roma-Lione ed il CTAG: Il Gruppo Roma-Lione è il risultato della fusione, deliberata dal Vertice di Kananaskis del 2002, del Gruppo di Lione - che si occupava di contrasto alla criminalità organizzata - e del Gruppo di Roma (istituito sotto Presidenza Italiana e così...