CIRCOLARE 19 marzo 2008, n. 3 - Linee di indirizzo in merito alla stipula di contratti di lavoro subordinato a tempo determinato nelle pubbliche amministrazioni in attuazione delle modifiche apportate all''articolo 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dall''articolo 3, comma 79, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008).

Alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri - Segretariato generale

Alle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato

Ufficio del segretario generale

Alla Corte dei conti

Ufficio del segretario generale

All'Avvocatura generale dello Stato -

Ufficio del segretario generale

Alle Agenzie

All'ARAN

Agli enti pubblici non economici

(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli enti pubblici (ex art. 70 del decreto legislativo n. 165/2001)

Agli enti di ricerca (tramite i

Ministeri vigilanti)

Alle istituzioni universitarie (tramite il Ministero dell'universita' e della ricerca)

Alle Camere di commercio industria agricoltura e artigianato (tramite il

Ministero dello sviluppo economico)

Alla Scuola Superiore della pubblica amministrazione e, p. c.:

Alla Conferenza dei rettori delle universita' italiane

All'Unioncamere

Alla Conferenza dei presidenti delle regioni

All'ANCI

All'UPI

1. Premessa.

   La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), nell'ottica di un superamento radicale e definitivo del ´lavoro precarioª nel settore pubblico, interviene con varie disposizioni in materia di pubblico impiego, adottando anche misure volte ad evitare il rischio di un suo rigenerarsi a causa di un utilizzo improprio ed ingiustificato delle forme contrattuali flessibili, con i noti risvolti di ordine sociale.

   La finalita' strategica del legislatore si concretizza con soluzioni diversificate ma convergenti ovvero:

   1) con disposizioni innovative che disegnano, per gli anni 2008 e 2009, una disciplina piu' ampia e complessa della speciale procedura di ´stabilizzazioneª gia' significativamente introdotta dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007). Per le amministrazioni pubbliche interessate, le predette disposizioni trovano la loro sintesi nella possibilita' di predisporre, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del personale in possesso dei prescritti requisiti, come previsto dall'art. 3, comma 94, della legge finanziaria 2008;

   2) con decise misure restrittive e di rigore sull'utilizzo del lavoro flessibile, che rispondono all'esigenza di prevenire, per il futuro, il riformarsi di situazioni irregolari conseguenza di un uso distorto del lavoro ´atipicoª, ribadendo, quindi, la centralita' e la regola dell'assunzione a tempo indeterminato e del concorso pubblico. In quest'ottica va inserita la novella all'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, rubricato ´Utilizzo di contratti di lavoro flessibileª. La disciplina limita l'uso del lavoro flessibile di tipo subordinato a circoscritti casi specificamente individuati.

   Inoltre, si ricorda per il lavoro autonomo la modifica dell'art. 7, comma 6, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001. La norma subordina il conferimento di incarichi individuali di lavoro autonomo ad esperti di ´particolare e comprovata specializzazione universitariaª piuttosto che ´di provata competenzaª elevando ab origine il requisito richiesto. Questo riduce i casi in cui si puo' fare ricorso a detta tipologia di incarichi, rispondendo al contempo alla finalita':

   di rendere detti incarichi piu' rispondenti alle esigenze di alta professionalita' connesse con la loro reale ratio;

   di evitare l'uso distorto fattone dalle amministrazioni negli ultimi anni che vi hanno fatto ricorso anche per esigenze connesse con compiti di basso profilo, favorendo pure su questo fronte il formarsi di precariato;

   di garantire che il regime restrittivo posto con le rigide disposizioni sul lavoro flessibile di tipo subordinato non spinga nella direzione della compensazione attraverso un piu' diffuso ricorso alle tipologie di lavoro autonomo.

   Permangono misure di riduzione della spesa di personale che incidono sull'utilizzo delle tipologie di lavoro flessibile. L'art. 3, comma 80, della legge finanziaria 2008, che interviene sull'art. 1, comma 187, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), riduce la spesa per contratti a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa dal 40% al 35% di quella sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2003 dalle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, dalle agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, dagli enti pubblici non economici, dagli enti di ricerca, dalle universita' e dagli enti pubblici di cui all'art. 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Analogamente accade per le autonomie regionali e locali le cui misure di riduzione della spesa del personale (art. 1, commi 557 e 562, legge finanziaria 2007) si riflettono anche sulle spese per il personale a tempo determinato, con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni, secondo quanto gia' previsto dall'art. 1, comma 198, legge finanziaria 2006. Si rinvia, inoltre, all'art. 1, comma 565, della richiamata legge finanziaria 2007 per quanto riguarda gli enti del Servizio sanitario locale. 2. Finalita' della novella all'art. 36 del decreto legislativo n. 165

   del 2001.

   Definire l'obiettivo perseguito dal legislatore con la modifica dell'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, rappresenta la chiave di lettura principale per indagare sulla sua portata.

   E' utile sottolineare che l'art. 36 si applica a tutte le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come si evince anche dal suo contenuto che contempla disposizioni particolari anche per le autonomie e gli enti territoriali.

   Come evidenziato, la norma non nasce dall'esigenza di attualizzare la disciplina del lavoro flessibile in ragione delle evoluzioni economico-sociali dell'apparato amministrativo. Piuttosto la disposizione nasce come reazione al contesto storico caratterizzato dall'emergenza del fenomeno del precariato causato, come piu' volte ripetuto, dal degenerato uso del lavoro flessibile, utilizzato anche come strumento per eludere il principio costituzionale della concorsualita', che rappresenta la regola primaria in materia di accesso nella pubblica amministrazione, ricorrendo quindi a forme di reclutamento semplificate che non hanno dato sufficiente garanzia del rispetto dei principi di imparzialita' e trasparenza.

   La sua genesi di disciplina correttiva di questo uso distorto della flessibilita' spiega la rigidita' del regime sancito ma rappresenta anche un elemento guida fondamentale per delineare i criteri e gli ambiti applicativi che ne derivano.

   La necessita' di correggere l'uso del lavoro flessibile era stata gia' avvertita dal legislatore anche con il decreto legge 10 gennaio 2006, n. 4 dove, in sede di misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione, sono stati dettati, all'art. 4, principi generali di contenimento individuando soluzioni organizzative alternative nonche' disposizioni importanti in materia di monitoraggio.

   Stabilito che il fine primario sotteso alla norma di cui all'art. 3, comma 79, della legge n. 244/2007, e' quello di evitare il ricostituirsi di illegittimita' e di criticita' gestionali, compito dell'interprete e' quello di dare piena concretezza a questa volonta' del legislatore attraverso una lettura coerente del testo riformulato, in una dimensione di salvaguardia dell'interesse pubblico primario e di garanzia del rispetto dei principi di buon andamento e continuita' dell'azione amministrativa, non disgiunti da quelli di economicita' ed efficienza; lettura necessaria secondo criteri di logica e coerenza anche alla luce di alcuni sacrifici imposti alla tecnica legislativa dalla specialita' dell'iter parlamentare della manovra finanziaria che rendono di difficile comprensione alcuni passaggi normativi.

   Con la presente circolare, tra l'altro, si chiarira' il significato di alcuni termini atecnici a cui il legislatore ha fatto ricorso, al fine di dare alla nuova disciplina un assetto sistematico e funzionale al corretto svolgimento dell'attivita' amministrativa.

3. La riaffermazione del modello standard di rapporto di lavoro.

   Il nuovo art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001 esordisce con l'espressione ´Le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminatoª formulando un principio di carattere generale che riafferma il modello standard del rapporto di lavoro a tempo indeterminato che ha, tra l'altro, storicamente caratterizzato il pubblico impiego.

   Il principio enunciato costituisce una linea guida anche per l'interpretazione della restante parte dell'articolo in quanto circoscrive, con l'avverbio ´esclusivamenteª, il ricorso alle forme flessibili ad ipotesi residuali che sono rigidamente circostanziate.

   Si rammenta che anche nel settore privato la legge 24 dicembre 2007, n. 247, modificando l'art. 1 del decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, ha riaffermato che il contratto di lavoro subordinato e' stipulato di regola a tempo indeterminato e che, pertanto, l'apposizione di un termine e' consentita soltanto al ricorrere delle condizioni previste dal medesimo articolo.

   Lo stesso sistema assunzionale del settore pubblico previsto per gli anni 2008 e 2009, che contempla tra le procedure di reclutamento anche quella speciale della ´stabilizzazioneª, esprime il suo carattere di norma di transizione in attesa di tornare ad un regime ordinario fondato sulla regola costituzionale del concorso pubblico, senza riserva di posti, per l'assunzione a tempo indeterminato.

   Concluse le eventuali procedure speciali di stabilizzazione, la riaffermazione del modello tipico rappresenta un vincolo che deve indirizzare le pubbliche amministrazioni ad elaborare la loro programmazione triennale del fabbisogno in armonia con la tipologia...