CIRCOLARE 14 febbraio 2014, n. 1/2014 - Ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione delle regole di trasparenza di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33: in particolare, agli enti economici e le societa' controllate e partecipate. (14A02653)

Alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 Alle societa' controllate e partecipate dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 Agli enti pubblici economici e agli altri enti di diritto privato in controllo pubblico Alle autorita' amministrative indipendenti 1. Premessa. 1.a. La trasparenza come valore aggiunto. La trasparenza puo' costituire per molte realta' aziendali motivo di eccellenza e di competitivita'. Un accesso completo alle informazioni piu' rilevanti che investono gli aspetti organizzativi e gestionali di una societa', o piu' in generale di un soggetto operante sul libero mercato o in mercati ad accesso limitato, consente di disporre di informazioni aggiornate e complete sullo stato di salute del singolo operatore economico nell'ambito di un determinato settore o area di attivita'. La trasparenza, intesa come accessibilita' totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attivita' dei soggetti, pubblici e privati, operanti sul mercato, consente a chiunque sia portatore di un interesse rilevante, di tipo anche economico, una migliore valutazione degli investimenti e degli indici di rischio che una determinata operazione economica puo' avere in un dato momento storico o mercato di riferimento. 1.b. Finalita' della circolare. La presente circolare - che fa seguito alla circolare n. 2/2013, del 19 luglio 2013, recante primi indirizzi applicativi in tema di «attuazione della trasparenza» - si pone l'obiettivo di offrire alle amministrazioni ed agli enti un indirizzo interpretativo uniforme circa gli ambiti di applicazione della disciplina prevista in materia di trasparenza e di obblighi di pubblicazione di dati, che tenga conto delle diverse possibili situazioni di fatto alle quali si applica la normativa di riferimento, anche in relazione alle previsioni generali del «Piano nazionale anticorruzione». (1) Le finalita' della presente circolare consistono nel chiarire e delineare l'ambito soggettivo e oggettivo di applicazione delle regole di trasparenza e degli obblighi di pubblicazione di dati contenuti nella legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge anticorruzione) e nel decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, con particolare riferimento agli enti e ai soggetti di diritto privato controllati, partecipati, finanziati e vigilati da pubbliche amministrazioni. In questa sede si fornira', pertanto, l'interpretazione necessaria a chiarire la portata delle norme, in relazione alla natura sostanziale dell'attivita' svolta, alla sottoposizione al controllo pubblico e all'uso di risorse finanziarie pubbliche, tenendo conto delle disposizioni in vigore e sulla base di un'interpretazione sistematica e orientata secondo i principi comunitari. Anticipando sinteticamente le conclusioni alle quali si giungera' nel corpo della presente circolare, si ritiene di poter individuare una categoria generale di enti di diritto privato ai quali devono applicarsi le regole di trasparenza, consistente negli «enti di diritto privato che svolgono attivita' di pubblico interesse». Compongono tale categoria: a) gli enti che svolgono attivita' di pubblico interesse in virtu' di un rapporto di controllo (come meglio infra chiarito), che determina l'applicazione totale delle regole di trasparenza;

2. gli enti che svolgono attivita' di pubblico interesse in virtu' di un rapporto di partecipazione minoritaria, per i quali le regole di trasparenza si dovranno applicare limitatamente alle attivita' di pubblico interesse svolte. Occorre preliminarmente ricordare che il Governo ha adottato il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, recante il «Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicita', trasparenza e delusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni», in attuazione della delega contenuta nell'art. 1, comma 35, della legge n. 190 del 2012. In coerenza con i principi contenuti nella delega, il decreto legislativo n. 33 del 2013 ha provveduto alla ridefinizione in un unico contesto normativo degli obblighi di trasparenza, mediante l'introduzione, per un verso, di alcune «modifiche alla legislazione vigente» (art. 52) e per altro verso mediante l'«abrogazione espressa» di alcune norme primarie (art. 53). L'intervenuta sistematizzazione degli obblighi di pubblicazione, in un'ottica di «riordino» dell'intera disciplina normativa in tema di trasparenza, trova compiutezza nelle prescrizioni contenute nel Programma triennale per la trasparenza e l'integrita', che si vanno cosi' a sostituire - al fine di semplificare gli adempimenti - alla pluralita' di obblighi di pubblicazione pro tempore vigenti. La presente circolare si rivolge, come detto alle pubbliche amministrazioni e a tutti i soggetti comunque tenuti, per le ragioni che verranno in prosieguo esposte, al rispetto degli obblighi di trasparenza e mira a fornire indicazioni interpretative e di indirizzo coerenti con il sistema normativo, in risposta alle numerose richieste provenienti dalle amministrazioni ed al fine di assicurare l'uniforme applicazione delle disposizioni in tema di trasparenza. 2. I soggetti tenuti agli obblighi di trasparenza previsti dalla legge delega e dal decreto legislativo n. 33 del 2013. L'art. 1, comma 34, della legge delega n. 190 del 2012 stabilisce che «Le disposizioni dei commi da 15 a 33 si applicano alle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli enti pubblici nazionali, nonche' alle societa' partecipate dalle amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, ai sensi dell'art. 2359 del codice civile, limitatamente alla loro attivita' di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea». In sede di riordino e nell'ambito del disegno di delega, l'art. 11 del decreto legislativo n. 33 del 2013 individua tra i destinatari: le pubbliche amministrazioni, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001;

   le societa' partecipate dalle pubbliche amministrazioni e le societa' da esse controllate, ai sensi dell'art. 2359 cod. civ. «limitatamente alle attivita' di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea» per quanto riguarda le disposizioni dei commi da 15 a 33;

   le autorita' indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione, che tuttavia dovranno provvedere «secondo le disposizioni dei rispettivi ordinamenti», nel rispetto del loro status indipendente. L'art. 11 si riferisce esplicitamente, dunque, per quanto riguarda l'individuazione dei soggetti di diritto privato destinatari degli obblighi integrali di trasparenza, alle sole «societa' partecipate» e alle «societa' da esse controllate, ai sensi dell'art. 2359 cod civ.». Esso contiene, in definitiva, una nozione sicuramente piu' ristretta di quella di «enti di diritto privato in controllo pubblico», contenuta nel successivo art. 22 e nell'art. l del decreto legislativo n. 39/2013 (in materia di inconferibilita' e incompatibilita' di incarichi). L'art. 22 del decreto legislativo n. 33 del 2013, recante «Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati, e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonche' alle partecipazioni in societa' di diritto privato», include nel novero degli «enti di diritto privato in controllo pubblico»: gli enti pubblici istituiti, vigilati e finanziati da una pubblica amministrazione;

   le societa' partecipate;

   gli enti di diritto privato, comunque denominati, sottoposti al controllo dell'amministrazione;

   ponendo a loro carico una serie di obblighi di pubblicita' (come meglio si chiarira' infra), volti a rendere conoscibili, mediante la pubblicazione sul sito dell'amministrazione interessata, tutte le scelte organizzative da essa compiute relativamente alla cura degli interessi pubblici che le sono assegnati dalla legge. Nei confronti delle societa', cosiddette di secondo livello, indirettamente controllate dalle pubbliche amministrazioni per il tramite di societa' direttamente controllate, l'art. 22 del decreto legislativo n. 33/2013 pone invece a carico di quest'ultime l'obbligo di «promuovere» l'applicazione dei «principi» di trasparenza. La Tabella 1, allegata al decreto legislativo n. 33 del 2013, riprende la definizione contenuta nell'art. 22 e individua tra gli «Enti controllati», soggetti agli obblighi di trasparenza: a) gli enti pubblici vigilati;

2. le societa' partecipate;

3. gli enti di diritto privato controllati. 3. Questioni interpretative relative all'individuazione dell'ambito soggettivo. Una delle prime questioni interpretative che necessita di un intervento chiarificatore riguarda l'individuazione di alcune tipologie di societa' esentate dal rispetto dagli obblighi di trasparenza. Al fine di assicurare un'interpretazione sistematicamente coerente tra le disposizioni della legge anticorruzione n. 190 del 2012 e quelle dei decreti legislativi conseguenti, n. 33 e n. 39 del 2013, e' bene chiarire che le societa' partecipate da amministrazioni pubbliche che emettono strumenti finanziari, quotati in mercati regolamentati, pur non espressamente richiamate dal decreto legislativo n. 33 del 2013, non possono ritenersi soggette agli obblighi di trasparenza indicati dal decreto legislativo n. 33 del 2013, per evidenti ragioni di pubblico interesse e di coordinamento con le disposizioni di cui al decreto legislativo n. 39 del 2013 (nel quale sono espressamente indicate), al pari delle societa' partecipate quotate in mercati regolamentati e delle loro controllate (invece indicate dall'art. 22, comma 6, del decreto legislativo n. 33 del 2013). Prima di passare all'individuazione dei soggetti comunque, tenuti al rispetto degli obblighi di trasparenza, e' bene precisare che l'attuazione della disciplina in tema di trasparenza interessa tutte le pubbliche amministrazioni in un'accezione che va...