Servizi pubblici in rete e applicabilità dei princìpi classici del servizio pubblico

Autore:Giuseppe Cammarota
Carica:Docente di diritto amministrativo presso l'Università di Napoli "L'Orientale", Facoltà di scienze politiche
Pagine:183-196
RIEPILOGO

1. Servizi pubblici e modalità telematica di erogazione. 2. Le attività di servizio pubblico in rete. 3. (segue) Le attività di servizio pubblico in rete in senso stretto e in senso lato.

 
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Giuseppe Cammarota L'autore è docente di diritto amministrativo presso l'Università di Napoli "L'Orientale", Facoltà di scienze politiche. Questo lavoro è uno dei risultati di una ricerca cofinanziata dal CNR intitolata "Individuazione delle più adeguate metodologie per l'analisi delle politiche pubbliche di rilievo strategico e di rilevanza nazionale" (Progetto Cnr-Fisr).

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@1. Servizi pubblici e modalità telematica di erogazione

L'erogazione in rete dei servizi pubblici da parte della pubblica amministrazione1 è tra le finalità strategiche delles politiche di informatizzazione2 adottate a livello sia comunitario3 sia nazionale4.

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Tuttavia, nessuna disposizione normativa contiene una definizione puntuale di "servizio pubblico in rete". Pertanto, al fine di ricostruire i princìpi e la disciplina giuridica relativi alla erogazione di questi servizi, occorre tentarne la ricostruzione della nozione alla luce delle riflessioni maturate in materia di servizi pubblici tradizionali.

Al riguardo, la definizione delle attività amministrative che sono da considerarsi servizi pubblici non ha una rilevanza meramente classificatoria, ma si riverbera anche sul regime giuridico di erogazione delle attività. Infatti, l'erogazione di attività amministrative in regime di servizio pubblico dovrà necessariamente soddisfare i princìpi classici del servizio pubblico5, ossia: il "principio di adattamento", inteso come costante e tempestivo adeguamento del servizio alle esigenze dell'utenza; il "principio di continuità", in forza del quale gli utenti devono poter richiedere ed ottenere l'erogazione del servizio senza discontinuità; il "principio di eguaglianza", inteso come eguale accessibilità ai servizi erogati dall'amministrazione da parte di tutti i privati (siano essi cittadini, siano essi imprese), indipendentemente dalla localizzazione geografica degli utenti, nonché dalle loro condizioni economico-sociali. I menzionati princìpi dell'adattamento, della continuità e dell'eguaglianza dovranno essere soddisfatti indipendentemente dalla modalità fisico-tradizionale e/o telematica di erogazione6.

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Nell'erogazione di attività amministrative in regime di servizio pubblico, le amministrazioni hanno facoltà (e, in prospettiva, potrebbero avere l'obbligo) di ricorrere alla modalità erogativa telematica. Riguardo al rapporto tra servizi pubblici e modalità telematica di erogazione, occorre infatti distinguere, rispettivamente, la obbligatorietà dell'erogazione di un servizio pubblico (in condizioni di adattamento, di continuità e di eguaglianza) e l'obbligatorietà del ricorso ad una determinata modalità di erogazione e, in particolare, alla modalità telematica. In proposito è appena il caso di precisare che l'obbligatorietà della modalità telematica di erogazione presuppone una condizione assente nel nostro ordinamento, ossia la previsione normativa espressa di tale obbligatorietà (solo eccezionalmente, infatti, il legislatore obbliga le amministrazioni al ricorso alle tecnologie informatiche7).

Ad oggi, invece, il legislatore ha soltanto avviato8 un processo volto a rendere obbligatoria la modalità erogativa di rete quale dimensione erogativa necessaria nell'odierna società dell'informazione; questo primo passaggio, indubbiamente rilevante, non è tuttavia sufficiente a rendere possibile la generalizzazione, a livello amministrativo, della modalità telematica di erogazione dei servizi pubblici.

Invero, da un punto di vista oggettivo, soltanto alcune attività amministrative (in regime di servizio pubblico) sono erogabili mediante la modalità telematica.

Attraverso la rete, infatti, possono transitare ed essere elaborate sol-Page 186tanto "informazioni"9 (come insieme di bits). Pertanto, in prima approssimazione, poiché le uniche attività amministrative la cui erogazione ha luogo mediante trasferimenti ed elaborazioni di informazioni sono le attività amministrative che si manifestano in atti e provvedimenti amministrativi ("attività giuridica dell'amministrazione"10), i servizi pubblici in rete saranno necessariamente costituiti dall'erogazione di attività giuridica dell'amministrazione11.

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L'insieme delle attività giuridiche erogabili in rete dalle pubbliche amministrazioni12, tuttavia, non si identifica con l'insieme dei servizi pubblici erogabili in rete. Tale secondo insieme, infatti, deve essere delimitato rispetto al più ampio insieme delle attività giuridiche erogabili in rete dalle amministrazioni.

Al riguardo, in considerazione del fatto che uno dei caratteri distintivi della categoria del servizio pubblico è la natura di diritto soggettivo, giurisdizionalmente tutelato, dell'utente all'erogazione del servizio in condizioni di adattamento, di continuità e di eguaglianza, si può sostenere che, nell'ambito delle attività giuridiche erogabili dalle pubbliche amministrazioni in modalità telematica, sono "servizi pubblici (erogabili) in rete" quelle attività la cui erogazione è, per legge, un diritto soggettivo del beneficiario (oppure del richiedente il servizio, nel caso di servizi ad istanza di parte)13. La obbligatorietà dell'erogazione del servizio non implica,Page 188 come si è in precedenza rilevato, l'obbligatorietà del ricorso alla modalità telematica di erogazione; le amministrazioni, pertanto, hanno facoltà, non già obbligo, di ricorrere all' erogazione in rete al fine di soddisfare l'obbligatorietà dell'erogazione dei servizi pubblici.

La definizione astratta della nozione di servizio pubblico in rete che si è avanzata dovrà, tuttavia, essere integrata con la descrizione delle attività di servizio che concretamente sono (o saranno) erogate in modalità telematica, anche in considerazione della profonda diversità che corre, rispettivamente, tra le attività di servizio pubblico tradizionali e le innovative attività di servizio pubblico in rete14.

@2. Le attività di servizio pubblico in rete

Lo spettro delle attività amministrative che possono essere erogate in modo innovativo (e, in particolare, per via telematica) è, come si intuisce, molto ampio. Tale ampiezza e complessità è confermata, peraltro, anche nella prima sistematica individuazione di fonte pubblica delle attività amministrative da digitalizzare, rinvenibile nell'elencazione contenutaPage 189 nell'allegato n. 1 (Front office e servizi di e-government per cittadini e imprese) al primo Avviso per il finanziamento di progetti di informatizzazione di Regioni ed enti locali (pubblicato in G.U. il 3 aprile 2002)15.

Di queste attività potrebbero fornirsi classificazioni diverse a seconda del criterio seguito: si potrebbe distìnguere tra servizi a fruizione collettiva e servizi a fruizione individuale16; tra servizi erogati in procedura diPage 190 autorizzazione, rispettivamente, front-end e back office17; tra servizi la cui erogazione implica lo svolgimento di uno o più procedimenti amministrativi in senso proprio18 e servizi che potrebbero considerarsi riconducibili nella risalente categoria dei fatti amministrativi19. A tìtolo esemplificativo, si pensi: alle attività di informazione pubblica (siti e portali pubblici contenenti informazioni di varia natura), quale servizio a fruizione collettiva, e alle attività di comunicazione20 rivolte ad utenti determinati (servizi di newsletter, newsgroup, faq, ecc), quale servizio a fruizione individuale; all'ottenimento di una licenza, come servizio erogato secondo autorizzazione di front-end, e ai servizi di pagamento erogati, invece,Page 191 secondo autorizzazione di back-office; si pensi, inoltre, all'ottenimento di un'autorizzazione edilizia, che implica lo svolgimento di procedimenti amministrativi in senso proprio, e ai servizi di prenotazione telematica o di consultazione in rete di banche dati pubbliche (di biblioteche, di musei, ecc.) la cui erogazione, invece, non implica lo svolgimento di alcun procedimento amministrativo in senso proprio.

Potrebbero essere inoltre prefigurate ulteriori classificazioni, modificando i relativi criteri: si potrebbe, ad esempio, distinguere il servizio in base al fatto che l'accesso del beneficiario sia libero oppure condizionato alla sua identificazione e, in taluni casi, alla sua identificazione certa mediante qualche tipo di carta elettronica21. Ancora, si potrebbe far riferimento alle classificazione già adottate. Si pensi, ad esempio, alle classificazioni basate sul livello di interazione telematica tra cittadini e amministrazioni; a quelle basate sui cluster di classificazione adottati dall'Unione europea; ovvero adottando modelli di classificazione che portino alla individuazione dei cd. servizi prioritari22.

Le classificazioni elencate, tuttavia, non riescono a cogliere, rispetto alla materia de qua, gruppi di attività internamente omogenei e tra di loroPage 192 differenziati "quanto a regolamentazione giuridica". Questo è principalmente dovuto al fatto che le attività amministrative erogate mediante la rete in favore di cittadini e imprese, come si è visto, sono molteplici e di natura assai differente. La maggior parte di queste attività non è mai stata ricondotta nella categoria del servizio pubblico; peraltro, in diversi casi, le attività erogabili (e quelle concretamente erogate) in rete da parte delle amministrazioni pubbliche potrebbero non avere una rilevanza giuridica espressamente riconosciuta a livello normativo (come nei casi prima citati dei servizi di prenotazione o di consultazione telematica).

Pertanto, al fine di classificare le attività di servizio pubblico in rete in modo da individuare gruppi di attività omogenei quanto a regolamentazione giuridica, si farà ancora riferimento alla sistematica dei servizi pubblici tradizionali.

@3. (segue) Le attività di servizio pubblico in rete in senso stretto e in senso lato

Adottando un criterio di classificazione basato sulla regolamentazione giuridica dei servizi pubblici erogabili in rete da parte delle amministrazioni, ci si avvede dell'esistenza di un insieme di...

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