Servizi on line della pubblica amministrazione. Requisiti generali per la validità giuridica

• Autore: Michele Martoni
• Carica: Avvocato, esperto in Diritto delle nuove tecnologie
• Pagine: 377-388

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@1. Introduzione

Questo contributo vuole approfondire, seppur in termini necessariamente sintetici, il tema della documentazione amministrativa alla luce dell'applicazione delle nuove tecnologie al procedimento amministrativo latu sensu inteso. E ciò dal particolare angolo prospettico del cittadino¹, di come, quindi, tale riforma si innerva ed incide sulla organizzazione dei servizi on line.

Si affronterà l'analisi dei concetti di documento, di documentazione e di sottoscrizione, anche al fine di trasferire il know how della dottrina giuridica tradizionale al tema del documento informatico e della sua collocazione nell'ambito dell'e-government.

Tale approfondimento è propedeutico, poi, alla comprensione delle scelte normative poste in essere dal legislatore, a cominciare dalla legge "Bassanini Uno"², per giungere al vigente assett normativo. Si tenterà, in tal modo, di delineare l'equivalenza, la metafora funzionale, descritta dalla dottrina civilistica3 in materia e, soprattutto, di coglierne le possibili linee di sviluppo. Page 378

@2. Documento E Atto

L'ordinamento italiano non prevede una definizione generale di documento.

Vi sono diverse disposizioni che disciplinano la documentazione, intesa come attività, ma nessuna che definisca l'oggetto "documento". Al fine di coglierne le caratteristiche occorre, pertanto, fare riferimento alla dottrina più autorevole.

Il documento è definito come una entità finalizzata a far conoscere (dal latino docere)⁴. Il documento è memoria, è veicolo delle cose ormai trascorse⁵.

Occorre ora distinguere il concetto di "documento" dal concetto di "atto". Secondo Masucci⁶, l'atto (o anche il fatto) giuridico è quell'evento cui la norma ricollega determinati effetti giuridici. Il documento è la res che rappresenta l'atto o il fatto giuridico. Mentre l'atto o il fatto sono effimeri, volatili, non duraturi, e - pertanto - si consumano nel momento stesso in cui sono accaduti, il documento è la memoria storica, è la res che permane nel tempo.

Il documento, per come è stato descritto, deve, quindi, identificarsi in una cosa, in un oggetto, con una propensione intrinseca a perdurare nel tempo. L'evoluzione culturale e scientifica ha prodotto diverse proposte di supporti documentali. Candian⁷ sottolinea che "sulla descrizione della struttura del documento influisce con particolare intensità lo sviluppo della tecnica, che moltiplica i corpi suscettibili di assicurare un'espressione come i modi dell'espressione medesima". A tal proposito è determinante il ruolo svolto nell'ultimo decennio dall'informatica.

In questo contesto la l. 241/1990⁸, art. 22, co. 2, definisce il documento amministrativo come "ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa". Successivamente la l. 59/1997, art. 15, co. 2, ha disposto che "gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica ammini- Page 379 strazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge [...]".

I criteri e le modalità di applicazione del predetto comma furono, poi, stabiliti a decorrere dal 10 novembre 1997 con l'emanazione del D.P.R. n. 513/1997⁹. L'art. 2 del decreto de quo stabiliva che "il documento informatico da chiunque formato, l'archiviazione su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge se conformi alle disposizioni del presente regolamento".

Il successivo art. 3 disponeva, altresì, che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanare entro centottanta giorni dalla propria entrata in vigore, sentita l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione (ex AIPA ora CNIPA), fossero fissate le regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti informatici. Le regole tecniche furono quindi emanate in data 8 febbraio 1999¹⁰.

Il quadro normativo così delineatosi era (però) destinato a essere, a breve, riformato. In data 28 dicembre 2000 veniva approvato il testo unico per la documentazione amministrativa¹¹ che abrogava quanto sancito in precedenza, pur facendone propri molti dei principi cardine. Successivamente la Comunità europea sarebbe intervenuta sulla materia con la direttiva 1999/93/CE¹².

La disciplina raccolta nel D.P.R. n. 445/2000 è stata, poi, modificata in primis dal d.lgs. n. 10/2002¹³, in secundis dal D.P.R. n. 137/2003¹⁴ e, in tertiis, Page 380 integrato dalle regole tecniche di cui al D.P.C.M. 13 gennaio 2004¹⁵. Tale assetto complessivo è, poi, da ultimo, stato interamente riscritto dal Codice dell'amministrazione digitale, d.lgs. n. 82/2005¹⁶ (da ora CAD), e dal suo successivo decreto correttivo¹⁷, sui quali infra ci si soffermerà nel dettaglio.

@3. Documento Informatico Amministrativo

Il tema in argomento impone, d'altra parte, di soffermarsi principalmente sugli aspetti più propriamente pubblicistici. Seguendo tale direttiva, Masucci definisce il documento amministrativo informatico come "qualunque oggetto che interagendo con un elaboratore elettronico collegato ad un video, restituisca all'utente la rappresentazione di un atto di diritto pubblico o di diritto privato, anche interno, formato dalle pubbliche amministrazioni o da terzi, purché utilizzato per fini delle attività amministrative"¹⁸.

Al fine di cogliere a pieno i contorni di questa definizione, assume particolare rilievo la distinzione di origine dottrinale fra documento amministrativo "dichiarativo" e documento amministrativo "non dichiarativo".

I primi sono rappresentativi di una dichiarazione proveniente da un soggetto determinato. Soggetto, quest'ultimo, che ha formato il documento o che formal- mente risulta averlo fatto. Per tale sua natura il documento amministrativo dichiarativo deve necessariamente recare con sé la prova della provenienza, l'indicazione della "paternità". La caratteristica tipizzante è, pertanto, quella di recare la sottoscrizione del dichiarante, elemento necessario della fattispecie. La definizione di documento amministrativo non dichiarativo ricomprende, invece, i documenti finalizzati a documentare, senza alcuna necessità di verifica della provenienza. Il soggetto che ha formato il documento può essere o meno indicato. In ogni caso la sottoscrizione non è necessaria. Tale distinzione sarà ancor più rilevante quando si andrà ad analizzare la teoria della sottoscrizione e l'applicazione dei summenzionati principi generali alle firme elettroniche ed al documento informatico. Page 381

@4. Istanze Alla Pubblica Amministrazione

Premesso quanto sopra, occorre ora introdurre il quadro normativo attualmente vigente in materia di presentazione di istanze e dichiarazioni in modalità telematica alla P.A. Ciò che, come ognuno bene intende, rappresenta formalmente l'atto introduttivo del procedimento amministrativo.

Innanzitutto si analizzerà il dettato normativo in tema di documento informatico¹⁹ poiché - in termini di massima approssimazione - l'istanza e la dichiarazione sono (per certo) riconducibili a questa fattispecie.

L'art. 20 del CAD dispone che il documento informatico è idoneo a soddisfare il requisito della forma scritta. Tale risultanza è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità del documento. Resta fermo, però, quanto disposto dal co. 2, il quale statuisce che il documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata o con firma digitale, formato nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell'art. 71 (che garantiscano l'identificabilità dell'autore, l'integrità e l'immodificabilità del documento) si presume riconducibile al titolare del dispositivo di firma ai sensi dell'art. 21, co. 2, e soddisfa, comunque, il requisito della forma scritta, anche nei casi previsti, sotto pena di nullità, dall'art. 1350, co. 1, numeri da 1 a 12, C.c.

L'art. 21 del CAD riconosce, poi, dal punto di vista probatorio, al documento informatico cui sia apposta una firma elettronica qualificata o una firma digitale, l'efficacia di cui all'art. 2702 C.c., integrata dalla presunzione di riconducibilità in capo al titolare del dispositivo di firma. Nel caso in cui, invece, al documento informatico sia...