N. 279 SENTENZA 5 - 12 dicembre 2012

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente:Alfonso QUARANTA;

Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,

Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,

Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 64, commi 2 e 4, lettera e), del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008 n. 133, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nel procedimento vertente tra SNALS - CONF.SAL ed altri e il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca ed altro, con ordinanza del 14 marzo 2011, iscritta al n. 187 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2011.

Visto l'atto di costituzione di SNALS - CONF.SAL ed altri, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 settembre 2012 il Giudice relatore Sergio Mattarella;

uditi gli avvocati Stefano Viti e Michele Mirenghi per la SNALS CONF.SAL ed altri e l'avvocato dello Stato Tito Varrone per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma della Costituzione, questione di legittimita' dell'art. 64, commi 2 e 4, lettera e), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.

2. - Il giudice remittente riferisce in premessa che il giudizio a quo e' stato instaurato dal sindacato SNALS - CONF.SAL e da alcuni collaboratori scolastici, per contestare i provvedimenti adottati dal Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca che avevano disposto la riduzione degli organici del personale ATA del 17 per cento su scala nazionale, ripartendo poi la riduzione degli organici regionali.

   Lo stesso giudice rileva che i ricorrenti hanno impugnato i seguenti atti adottati ai sensi del richiamato art. 64: a) il piano programmatico degli interventi, in attuazione dell'art. 64, comma 3, nel quale sono state fissate in 44.500 le unita' di personale ATA da ridurre complessivamente nel triennio 2009-2010, di cui 15.167 nell'anno scolastico 2010-2011, e sono state ripartite le riduzioni di organico per ogni dotazione regionale; b) il d.P.R. 22 giugno 2009 n. 119 (Disposizioni per la revisione dei criteri e dei parametri per la determinazione della consistenza complessiva degli organici del personale amministrativo tecnico ed ausiliario (ATA) delle istituzioni scolastiche ed educative), che ha disciplinato la revisione dei criteri e dei parametri per la definizione degli organici ATA, finalizzandola al raggiungimento degli obiettivi di razionalizzazione stabiliti nell'art. 64, e nel piano programmatico citato.

   I medesimi ricorrenti nel giudizio a quo hanno censurato i provvedimenti impugnati, chiedendone, tra l'altro, la dichiarazione di illegittimita' derivata dalla illegittimita' costituzionale dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008. In particolare, essi hanno lamentato: il conferimento al legislatore di una delega in bianco all'amministrazione per l'esercizio del potere regolamentare, senza l'indicazione dei necessari criteri per il suo esercizio;

   l'eccesso di potere legislativo, poiche' il legislatore con le norme impugnate perseguiva finalita' diverse da quelle dichiarate, relative alla riorganizzazione del sistema di istruzione; la violazione della riserva di legge di cui all'art. 97 Cost. in materia di organizzazione dei pubblici uffici; la violazione dell'art. 117

   Cost., dal momento che le norme censurate non rientrano nelle norme generali sull'istruzione; la violazione di legge, nonche' il difetto di motivazione e di istruttoria perche' la rideterminazione degli organici nazionali non e' stata preceduta dalla revisione dei criteri e dei parametri degli organici complessivi.

   In riferimento alla rilevanza della questione, il giudice a quo osserva la pregiudizialita' della valutazione delle disposizioni dell'art. 64 impugnate, dalla cui pretesa illegittimita' costituzionale deriverebbe l'illegittimita' degli atti amministrativi con i quali si e' proceduto alla loro attuazione. In particolare, nell'ordinanza si osserva che 'qualora il Collegio non dubitasse della norma di cui al menzionato art. 64' dovrebbe rigettare le prime quattro censure ora richiamate, limitando il giudizio alla sola contestazione del procedimento seguito per la definizione della riduzione dell'organico.

   2.1.- Il giudice remittente rileva un primo profilo di illegittimita' per eccesso di potere legislativo, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., a causa della mancanza, nelle disposizioni impugnate, di ogni riferimento a parametri normativi idonei ad orientare il potere amministrativo nel dare loro attuazione.

   Condividendosi la prospettazione dei ricorrenti, nell'ordinanza si sostiene che le disposizioni impugnate, per mere esigenze finanziarie, disciplinano solo il procedimento per l'adozione di atti di contenimento della spesa pubblica, malgrado lo scopo indicato di riorganizzazione e di miglioramento degli standard dei servizi, 'senza prevedere alcuna prescrizione che colleghi funzionalmente l'effettuazione dei tagli all'organico con il fine dichiarato, ossia che consenta, ad esempio, di ritenere disciplinato il metodo per individuare gli eventuali sprechi, le dotazioni superflue, i necessari processi di razionalizzazione, l'analisi della qualita' dei servizi e le possibili soluzioni per il mantenimento della qualita' con minori organici'.

   2.2.- In secondo luogo, il giudice a quo afferma che le norme censurate violano la riserva di legge di cui all'art. 97 Cost. in tema di organizzazione dei pubblici uffici, sostenendo che la riserva, anche se relativa, secondo l'interpretazione offerta dalla giurisprudenza costituzionale, obbliga il legislatore a determinare preventivamente sufficienti criteri direttivi di base e linee generali di disciplina della discrezionalita' amministrativa. Le disposizioni in questione sono, al contrario, prive di ogni criterio direttivo che regoli l'esercizio del potere amministrativo, al quale e' attribuita una delega in bianco, potendo cosi' l'amministrazione determinare a proprio esclusivo piacimento le nuove dotazioni ATA a livello regionale, i rapporti tra alunni e singole qualifiche del personale ATA, nonche' individuare le qualifiche sulle quali incidono le riduzioni e la loro misura.

   2.3.- Infine, una terza censura viene riferita alla violazione del riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni disciplinato dall'art. 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma, della Costituzione.

   Nell'ordinanza si osserva che l'art. 64 impugnato e' finalizzato esclusivamente ad obiettivi di tipo finanziario, e pertanto non e' riconducibile ne' alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di norme generali sull'istruzione, ne' rientra nell'ambito della competenza concorrente relativa alla materia 'istruzione', e quindi tra i principi fondamentali di competenza statale. Le riduzioni previste, ad avviso del giudice remittente, non incidono neppure indirettamente sulla materia 'istruzione', e riguardano esclusivamente 'aspetti ausiliari e di servizio che, sia pure funzionalmente collegati all'attivita' dell'insegnamento in senso proprio, ne restano tuttavia logicamente, concettualmente ed operativamente distinti, risolvendosi le due sfere, quella dell'insegnamento e quella delle prestazioni ausiliarie, in altrettante categorie organizzative concorrenti e coordinate, ma ontologicamente diverse, tanto che il relativo personale e' strutturato in carriere e graduatorie diverse, con accessi diversi e senza alcuna graduazione di carriera'.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in giudizio per chiedere che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili e infondate.

   Preliminarmente, nell'atto di intervento, si osserva che l'ordinanza di rimessione non contiene alcun riferimento alla violazione del principio di uguaglianza e del principio di buon andamento dell'amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., limitandosi ad esporre la tesi secondo la quale le disposizioni impugnate non indicano i criteri direttivi per procedere alla riduzione dell'organico del personale ATA.

   In riferimento al lamentato eccesso di potere legislativo, oltre a ritenere inconferenti i parametri costituzionali indicati, l'Avvocatura sostiene che le conclusioni del giudice remittente si fondano su una lettura frammentaria ed incompleta dell'art. 64 in questione. Il comma 2 di tale articolo deve invece essere posto in correlazione con i commi successivi, i quali hanno previsto un particolare procedimento per addivenire agli obiettivi fissati nei primi due commi, ed in particolare per la predisposizione di un piano programmatico da parte dei Ministeri interessati, e per l'adozione di norme regolamentari sulla base dei criteri e parametri specificati dal comma 4, lettere da a) ad f).

   Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura, le norme sulla riduzione del personale ATA si inseriscono in un insieme di criteri direttivi, quali l'accorpamento delle classi e la razionalizzazione dei piani di studio e del rapporto alunni/docente secondo standard europei, coerenti con il fine dichiarato di riorganizzazione del...