Il riuso nella società dell'informazione: un'opportunità per l'innovazione di sistema nella P.A.

• Autore: Francesca Bargellini/Manola Cherubini
• Carica: Dottoranda di ricerca/Dottore di ricerca
• Pagine: 129-158

Francesca Bargellini è dottoranda di ricerca in "Telematica e Società dell'Informazione" presso il Dipartimento di Elettronica e Telecomunicazioni dell'Università di Firenze e borsista presso l'Istituto di Teoria e Tecnica dell'Informazione Giuridica del CNR. Svolgono il ruolo di assistente all'interno del Coordinamento della Rete Telematica Regionale Toscana (RTRT).

Manola Cherubini è Dottore di ricerca in "Telematica e Società dell'Informazione" e assegnista di ricerca presso l'Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del CNR. Sono da attribuire a F. Bargellini i paragrafi 1 e 4; a M. Cherubini i paragrafi 2 e 3.

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@1. Premessa

Il riuso, componente centrale delle attività e iniziative legate all'e-governement, è concetto di recente affermazione e proprio per questo trae giovamento dalla costruzione di un quadro d'insieme, di una visione globale, che possa individuare, distinguere ed accogliere le diverse interpretazioni e usi del termine e dei concetti correlati.

Le amministrazioni pubbliche, in una logica di interoperabilità e condivisione, hanno ormai da tempo iniziato ad affrontare in modo coordinato le problematiche legate alla costruzione e alla gestione dei propri sistemi informativi, preoccupandosi di prevedere applicazioni il più possibile compatibili e standardizzate.

In questo contesto rientra a pieno titolo l'idea di ottenere il miglior risultato ottimizzando le risorse. Tale posizione è riassumibile nel motto "don't invent it twice", fatto proprio dall'industria privata qualche anno fa, quando ha cominciato a diffondersi nel mondo delle aziende la filosofia della qualità totale: "condividere le esperienze, le buone pratiche e le soluzioni"¹.

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Tramite il riuso si promuove un approccio allo sviluppo e alla diffusione della Società dell'Informazione tutt'altro che puramente tecnologico. Per essere affrontato in modo complessivo infatti il tema del riuso deve tener conto di diverse tipologie di problemi, da quelli di natura tecnologica, normativa, organizzativa, a culturale e progettuale². Ognuna di queste dimensioni si intreccia con le altre e crea un quadro d'insieme di complessa gestione.

Non casualmente, infatti, va evidenziata l'esistenza dello stretto rapporto tra processo di riuso del software e sistema di governance territoriale, intendendosi per governance il sistema di processi orientato alla formulazione di politiche e strategie basato su alcuni principi che ne determinano la bontà (apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza)³.

Il processo di riuso si sposa perfettamente con un sistema di e-government fondato essenzialmente sulla condivisione e sulla co-decisione delle politiche d'innovazione fra tutti gli enti di un medesimo territorio e presuppone una concertazione per l'individuazione degli indirizzi strategici e degli interventi operativi. Entrare nella logica del riuso significa adottare una visione condivisa sulle questioni che legano l'organizzazione della pubblica amministrazione, l'uso delle tecnologie e le politiche di intervento.

In alcuni casi il perseguimento di principi e criteri guida legati al riuso, alla rivalutazione degli aspetti organizzativi della P.A. e alla condivisione delle politiche ha assunto le caratteristiche di un vero e proprio modello di sviluppo, all'interno del quale le suddette componenti di diversa natura (tecnologiche, organizzative e politiche) trovano effettiva ragion d'essere e reciproco sostegno.

D'altro canto è sulla scia di un approccio alle politiche pubbliche - diffusosi negli ultimi anni⁴ e stimolato anche dalla modifica del Titolo VPage 131 della Costituzione - che si è andato consolidando un sempre maggior protagonismo dei soggetti locali nel definire e plasmare le scelte di sviluppo, all'interno di un quadro concertativo in grado di valorizzare investimenti e risorse endogeni.

Un esempio significativo è senz'altro costituito dal modello di governo per la promozione dell'amministrazione elettronica e della società dell'informazione e della conoscenza approntato dalla Regione Toscana e dalle amministrazioni del territorio toscano.

Il caso dell'e-government in Toscana, infatti, sviluppatosi con linee di indirizzo e infrastrutture proprie, comunque integrate con il livello nazionale, rappresenta un'esperienza che integra il principio della valorizzazione delle risorse locali (tecnologiche, socio-economiche e di know-how) con un forte modello di governance, basato sulla condivisione strategica tra enti e sul coordinamento progettuale della Regione.

Come si potrà notare in prosieguo, anche alla luce della sua analisi approfondita, questo modello toscano di recepimento della filosofia del riuso, che ha e continua ad avere impatti organizzativi quasi imprevedibili nei suoi effetti, potrebbe giungere a costituire un'ottima opportunità di metodo di innovazione della P.A.

@2. Inquadramento e delimitazione del concetto di riuso

Prima di rispondere alla domanda "cosa si intende per riuso?" è prioritario rispondere a "cosa può essere oggetto di riuso?".

La definizione del concetto passa, infatti, necessariamente per la sua delimitazione e specificazione in ordine al singolo prodotto o soluzione presi in considerazione.

Occorre anzitutto distinguere tra riuso dei dati e riuso del software. Quando si parla di dati pubblici ci si riferisce a quelle informazioni in possesso della pubblica amministrazione che non siano soggette a vincoli normativi, quali ad esempio quelli posti a tutela della riservatezza⁵.

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Tali dati vengono scambiati fra amministrazioni per assolvere ai propri compiti istituzionali. In questo caso non si tratta di riuso ma di semplice "circolarità" dei dati stessi all'interno del complesso della P.A.

Si parla invece di riuso dei dati quando questi vengono utilizzati da parte di soggetti terzi privati (singoli privati, imprese, associazioni) per un uso diverso da quello per cui sono stati creati, raccolti e gestiti dalla P.A. Ad esempio per promuovere attraverso di essi attività imprenditoriali per l'offerta di nuovi servizi.

Sul tema del riuso dell'informazione del settore pubblico (informazione di tipo sociale, economico, geografico, climatico, turistico, in materia di affari, di brevetti, di istruzione, ecc.), un primo importante passo è stato compiuto con la Direttiva 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio approvata il 17 novembre 2003⁶.

Successivamente il d.lgs. 24 gennaio 2006 n. 36 ha dato attuazione in Italia alla direttiva comunitaria.

Come evidenziato dal CNIPA "la possibilità di ampio riuso delle informazioni pubbliche è diventata concreta solo recentemente, con la diffusione delle informazioni in formato digitale. I casi di riuso si concentrano ancora solo in pochi settori [...] e non mancano discussioni e controversie. [...]. L'obiettivo è invece quello di un nuovo rapporto tra pubblicoPage 133 e privato, non più legato a possibili inefficienze, ma basato sulla messa a disposizione del patrimonio informativo pubblico, affinché si sviluppino, in competizione, iniziative capaci di individuare nuove esigenze e nuovi servizi, creare valore aggiunto, veicolare innovazione"⁷.

Sempre in ordine alla condivisione e al riutilizzo dei beni pubblici, ma con ben diverse connotazioni e problematiche, si colloca, invece, il riuso del software, bene pubblico rilevante dal punto di vista sia economico che tecnologico, sia come patrimonio di conoscenza⁸.

Parlare di riuso del software significa, infatti, considerare sia le componenti tecnologiche (software in senso stretto), sia la documentazione tecnica (analisi, modelli dati, modelli organizzativi, strumenti per la re-ingegnerizzazione dei processi, moduli formativi, ecc.).

Si distinguono, in sostanza, "alcune macro-categorie: software applicativo; software infrastrutturale; metodologia; modello (architettura, organizzazione, processo, standardizzazione); modulo di formazione (su un determinato tema)"⁹.

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La distinzione di cui sopra appare naturale pensando che, al fine di stabilire la riusabilità o meno di un prodotto o di una soluzione e il suo grado di riusabilità, non è sufficiente soltanto conoscere le componenti software, ma anche poterne valutare gli aspetti, gli impatti e i vincoli di tipo architetturale e organizzativo, per comprenderne la portata e comparare le varie offerte di riuso, che riguardano oggetti complessi, comprensivi di una parte tecnica e di una organizzativa¹⁰.

Nel febbraio 2004 il CNIPA ha istituito un Gruppo di lavoro sulla "Riusabilità del software e delle applicazioni informatiche", che ha redatto un rapporto sulle migliori condizioni per l'avvio di un mercato del riuso di applicazioni tra le amministrazioni pubbliche centrali e locali. Il Rapporto predisposto dal gruppo di lavoro ha confermato la disponibilità e l'interesse delle amministrazioni per il riuso degli applicativi, seppur evidenziando la scarsezza delle esperienze finora censite e conseguentemente la scarsa disponibilità di modelli di riferimento sperimentati.

Nel dicembre 2004 è stato istituito il Centro di Competenza per il riuso del software nella pubblica amministrazione centrale, che ha attivato il Portale del riuso¹¹, punto di riferimento per le amministrazioni interessate e contenente informazioni, approfondimenti e risorse utili, "una metodologia e strumenti operativi, quali le Linee guida per il riuso delle applicazioni informatiche nelle amministrazioni pubbliche, il Catalogo delle applicazioni riusabili, la check list per la valutazione di adeguatezza, l'Abaco per laPage 135 valutazione della convenienza economica, l'Indice tipo dello studio di fattibilità di un progetto di riuso e lo schema tipo di un contratto di riuso"¹².

L'importanza attribuita alle opportunità di riuso delle soluzioni informatiche non si concentra, dunque, strettamente sul loro trasferimento tecnologico, ma anche ed in larga parte sull'interoperabilità, la condivisione e collaborazione fra le amministrazioni che...