La riforma dell'ordinamento giudiziario

• Autore: Francesco Dal Canto/Tommaso Giovannetti
• Pagine: 311-341

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Il presente lavoro è frutto della riflessione comune dei due autori. In particolare, F. Dal Canto ha scritto i paragrafi 1, 2, 3, 8, 9, 10 e 11 e T. Giovannetti i paragrafi 4, 5, 6 e 7.

@1. L'antefatto: il "problema" della riforma dell'ordinamento giudiziario

La riforma dell'ordinamento giudiziario, introdotta con l. n. 150/2005 (c.d. legge "Castelli", dal nome del ministro della Giustizia che ne è stato il principale artefice), si inserisce in una più ampia stagione di riforme - per lo più tentate, talora realizzate - inaugurata soprattutto a partire dall'inizio degli anni novanta, all'indomani delle vicende di "Tangentopoli" e dell'approvazione delle nuove leggi elettorali, e caratterizzata da iniziative volte, a differenza che in passato, a realizzare revisioni complessive di interi settori dell'ordinamento.

In questo contesto interessa sottolineare come il dibattito sulla riforma dell'ordinamento giudiziario abbia certamente una sua peculiarità, rappresentata dalla circostanza che l'esigenza di porre mano a una riscrittura complessiva di tale disciplina, al di là delle profonde divergenze sul merito delle proposte, era avvertita pressoché unanimemente da tutti i principali protagonisti, dalla società civile alla classe politica, dalla dottrina agli stessi operatori del diritto. È noto, del resto, che l'ordinamento giudiziario italiano, inteso come quel complesso di regole che disciplinano l'organizzazione della giustizia e lo status giuridico dei magistrati, era fino a oggi regolato, nella sua architettura di riferimento, da un regio decreto del 1941 (r.d.lgt. 12/1941, detto anche "decreto Grandi", dal nome del ministro che lo predispose), solo parzialmente modificato da una numerosa serie di interventi normativi realizzati a partire dal 1946 (d.lgs. 511/1946, "legge sulle guarentigie della Magistratura"), che hanno valso alla vigente disciplina appellativi quali quello di "terra di nessuno" o di "legislazione a macchia di leopardo".

In un celebre saggio del 1946, non a caso intitolato "La riforma dell'ordinamento giudiziario", l'insigne giurista Francesco Carnelutti osservava, doppiamente smentito dalle vicende successive, come la revisione di tale disciplina doveva intendersi non soltanto "indispensabile" ma anche "propedeutica a qualsiasi riforma dei codici di rito". Gli Page 312 stessi Costituenti avevano avuto assai forte la consapevolezza, nel licenziare il titolo IV della Carta, dell'estrema fragilità del sistema giudiziario disegnato nel 1941 al cospetto dei nuovi principi costituzionali, e della conseguente urgenza, testimoniata in particolare dall'insolita previsione inserita nel comma 1 della VII disposizione transitoria e finale della Costituzione ("fino a quando non sia emanata la nuova legge sull'ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano a osservarsi le norme dell'ordinamento vigente"), di procedere quanto prima a una riforma "organica" di tale assetto normativo. E sollecitazioni analoghe sono più volte giunte nel corso degli anni successivi, da diverse prospettive e con diversa pregnanza, dalla Corte europea di Strasburgo, dalla Corte costituzionale e dal Consiglio superiore della magistratura, quest'ultimo attraverso lo strumento della "Relazione sullo stato dell'amministrazione della giustizia", previsto dall'art. 28 del Regolamento interno.

Nonostante tale uniformità di vedute in ordine all'esigenza di approvare una legge generale sull'ordinamento giudiziario, nessuna iniziativa legislativa di questo tipo - se ovviamente si esclude la legge "Castelli" e il parziale tentativo condotto nel corso della XIII legislatura dall'allora ministro della Giustizia Flick - è mai stata neppure presen tata in Parlamento, e il solo progetto organico che sia stato prodotto è quello che venne elaborato nel 1985 dalla "commissione Mirabelli", formata per iniziativa dell'allora ministro della Giustizia, anch'esso mai presentato ufficialmente alle Camere.

Per contro, a fronte della perdurante mancanza di una legge "organica" sull'ordinamento giudiziario, il principale obiettivo che tale riforma avrebbe dovuto realizzare, quello della piena attuazione dei principi costituzionali inseriti nel titolo IV della Costituzione, ha potuto comunque trovare, nel corso degli anni, importanti forme di realizzazione, pur parziali, sia attraverso una serie di interventi puntuali di adeguamento normativo sia grazie all'opera di integrazione svolta dallo stesso Consiglio superiore della magistratura, nell'ambito dei poteri ad esso riconosciuti dalla Costituzione (cfr. A. Pizzorusso).

@2. Il faticoso iter legislativo della legge delega, il rinvio del Presidente della Repubblica e lo stato di attuazione

Il progetto di riforma è stato caratterizzato da un iter assai tormentato anche per la forte contrapposizione registratasi in particolare tra Governo e Associazione nazionale dei magistrati.

Può essere utile riassumere brevemente le tappe principali di questo cammino. Il disegno di legge, contenente "delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e disposizioni in materia di organico della Corte di cassazione e di conferimento delle funzioni di legittimità", è stato approvato dal Consiglio dei ministri nella seduta del 14 marzo 2002 e presentato al Senato il successivo 10 aprile (A.S. 1296). Il testo, originariamente piuttosto snello, si presentava composto di 14 articoli, ripartiti in tre capi, dedicato il primo alla delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario, il secondo alle norme sul conferimento e l'esercizio delle funzioni di legittimità e infine l'ultimo alla copertura finanziaria.

A distanza di circa un anno, il 10 marzo 2003, con un deciso "cambio di rotta", il Governo approvava e presentava in Senato un maxi-emendamento teso ad ampliare vistosamente la parte dedicata alla responsabilità disciplinare e a mutare sostanzialmente la disciplina dedicata all'organizzazione delle procure e al mutamento delle funzioni tra organi giudicanti e requirenti, mentre la parte concernente la Corte di cassazione, alla quale in origine era dedicato un intero Capo, veniva decisamente ridimensionata, tanto Page 313 da scomparire dallo stesso titolo del progetto. In questa nuova versione, ora contenente anche la regolamentazione di settori estranei all'ordinamento giudiziario (ad esempio, la disciplina sugli organi di autogoverno della magistratura amministrativa e contabile), il testo veniva approvato dal Senato il 21 gennaio del 2004 con il titolo "delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario, per il decentramento del Ministero della Giustizia, per la modifica della disciplina per l'accesso alle funzioni presso organi di giurisdizioni superiore amministrativa, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa nonché per l'emanazione di un testo unico".

Nel successivo dibattito alla Camera il Governo proponeva un nuovo maxi-emendamento, sul quale veniva posta la questione di fiducia, e la riforma, in questa rinnovata stesura, veniva approvata il 29 giugno 2004 (A.C. 4636). Il 10 novembre dello stesso anno il testo, con lievi modifiche, veniva approvato nuovamente dal Senato (A.S. 1296 bis) e il 1º dicembre successivo dalla Camera dei deputati.

Il 16 dicembre, a distanza di pochi giorni dalla sua approvazione, la legge sull'ordinamento giudiziario veniva rinviata alle Camere dal Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi, ai sensi dell'art. 74 Cost. Il rinvio appariva, innanzi tutto, in perfetta armonia con la concezione teorica in precedenza professata dallo stesso Presidente, in base alla quale al Capo dello Stato sarebbe consentito rinviare soltanto nelle ipotesi di "manifesta non costituzionalità" della legge, così da non invadere l'ambito delle competenze della Corte costituzionale (cfr. M. Luciani).

Nel messaggio di accompagnamento venivano evidenziati, tra i diversi dubbi di legittimità che in astratto si sarebbero probabilmente potuti rilevare (cfr. G. Silvestri), quelli apparsi maggiormente idonei a incidere sul complessivo equilibrio tra Magistratura e potere politico. Limitandoci qui a segnalare alcuni dei rilievi mossi alla legge, ritenuti più significativi, nel messaggio risultava innanzi tutto censurata la previsione (all'art. 2, c. 31, lett. a)) di una relazione annuale del ministro della Giustizia alle Camere estesa alle "linee di politica giudiziaria per l'anno in corso", ritenuta in contrasto con gli artt. 101, 104, 110 e 112, Cost.; tale previsione, infatti, si osservava nel messaggio, "configura un potere di indirizzo in capo al ministro della Giustizia che non trova cittadinanza nel titolo IV della Costituzione, in base al quale l'esercizio autonomo e indipendente della funzione giudiziaria è pienamente tutelato, sia nei confronti del potere esecutivo, sia rispetto alle attribuzioni dello stesso Consiglio superiore della magistratura". Inoltre, era contestata la previsione di cui all'art. 2, c. 14, lett. c), laddove era stata prevista l'istituzione di un "ufficio per il monitoraggio dell'esito dei procedimenti", lamentandosi il contrasto con gli artt. 101, 104 e 110, Cost., dal momento che tale norma avrebbe potuto comportare un "grave condizionamento dei magistrati nell'esercizio delle loro funzioni". E infine, ci si lamentava anche della stessa tecnica di redazione della legge, che, soprattutto per la lunghezza dei suoi articoli, risultava agli estensori del messaggio presidenziale non conforme alla ratio delle disposizioni costituzionali sul procedimento legislativo.

All'indomani del rinvio il testo di legge tornava in discussione al Senato, per essere approvato, con alcune modifiche rispetto alla versione originaria, il 28 giugno 2005. Il successivo 20 luglio interveniva l'approvazione definitiva della Camera e il 25 dello stesso mese la legge era promulgata dal Capo dello Stato.

La l. n. 150/2005...