La riforma dei ministeri

Autore:Gianluca Famiglietti
Pagine:301-309
RIEPILOGO

1. Premessa: l'art. 95, terzo comma, della Costituzione e la delega della legge "Bassanini". - 2. L'attuazione da parte del d.lgs. 300/1999. - 3. Il seguito della riforma del 1999: la delega del 2002 e la legge "Frattini". - 4. La riforma della Presidenza del Consiglio dei ministri. - 5. Il secondo Governo Prodi e lo "spacchettamento" dei ministeri.

 
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@1. Premessa: l'art. 95, terzo comma, della Costituzione e la delega della legge "Bassanini"

A partire dal 10 giugno 2001 - data del decreto di nomina del primo Governo della XIV legislatura - la struttura e l'organizzazione dei ministeri sono state profondamente modificate. Con la formazione del secondo Governo Berlusconi, infatti, è entrata definitivamente in vigore la nuova normativa sui ministeri e sulla Presidenza del Consiglio - scaturita dalla l. 59 del 1997 (c.d. "legge Bassanini") - che costituisce la prima riforma organica in tale materia a partire dall'Unità d'Italia, dando così finalmente attuazione alla norma costituzionale che, da più di cinquant'anni, richiedeva una disciplina complessiva e organica sull'ordinamento dell'amministrazione statale: l'art. 95, c. 3, della Costituzione, infatti, al pari di altre disposizioni è rimasto per lungo tempo "congelato", fino a quando la legge 23 agosto 1988, n. 400 ha provveduto al suo parziale "disgelo", disciplinando al Capo V l'organizzazione amministrativa della Presidenza del Consiglio dei ministri.

La l. 59/1997 aveva delineato un ambizioso progetto riformatore, articolato in tre capitolati: conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli Enti locali, riforma della Pubblica Amministrazione, semplificazione amministrativa. In questo quadro di riassetto complessivo, che vede la definizione normativa di un processo di riforma dell'amministrazione - iniziato peraltro sul finire degli anni ottanta all'insegna di "parole d'ordine" quali liberalizzazione, deregolazione, delegificazione, decentramento, tutte volte a realizzare una riduzione dei compiti pubblici, e una redistribuzione delle decisioni amministrative fra i diversi livelli di governo e nei rapporti di questi con i cittadini - una relazione particolare è quella che intercorre fra la riforma dell'organizzazione del governo e il conferimento di funzioni e compiti amministrativi a Regioni ed Enti locali.

È opinione largamente accolta che la Costituzione del 1948 consacri non uno ma tre modelli di organizzazione amministrativa: il primo è il tradizionale modello ministeriale, che configura l'amministrazione come apparato servente del governo, unificato al suo interno dal principio di gerarchia, e posto alle dipendenze del ministro che ne risponde in Parlamento (art. 95, Cost.); un secondo, delineato dagli artt. 97 e 98, è quello di una amministrazione separata dal governo, cui fanno riferimento forme specifiche di responsabilità diverse da quella ministeriale, soggetta al principio di legalità e sulla base della legge regolata nella sua attività e nella sua organizzazione; un terzo modello, infine, suggerito dagli artt. 5 e 117 è quello che rimanda a una amministrazione pubblica pluralista, autonomista e comunitaria. Page 302

Stante tale premessa, si può dire che la riforma "Bassanini" ha scelto di superare il modello ministeriale, procedendo contemporaneamente a un forte decentramento, secondo una logica volta a riassegnare le funzioni pubbliche al "più idoneo" livello territoriale, e a una significativa riorganizzazione del "centro", secondo criteri che lo collocano tra due diversi livelli di governo, quello dell'Unione europea e quello delle auto- nomie regionali e locali.

La riforma dei ministeri e della Presidenza del Consiglio dei ministri è stata realizzata con i decreti legislativi del 30 luglio 1999, n. 300 (recante Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59) e n. 303 (Organizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri) e successivamente completata con l'emanazione dei regolamenti di organizzazione dei ministeri e dei regolamenti degli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

L'art. 11 della l. 59/1997 ha delegato il Governo ad adottare provvedimenti diretti alla soppressione e alla fusione di ministeri, nonché diretti alla istituzione di agenzie e alla riforma dell'amministrazione periferica dello Stato; tra i criteri direttivi che - a norma dell'art. 76, Cost. - la stessa legge di delegazione dettava rientravano la razionalizzazione della distribuzione delle competenze allo scopo di eliminare sovrapposizioni e duplicazioni unificando le funzioni in materia di ambiente e territorio, quelle in materia di economia, di informazione, cultura e spettacolo e quelle in materia di governo della spesa, nonché il trasferimento di funzioni e risorse a Regioni ed Enti locali.

@2. L'attuazione da parte del d.lgs. 300/1999

L'ordinamento dei ministeri sino alla riforma del 1999, entrata in vigore - come detto - nel 2001, si articolava su diciotto dicasteri (degli affari esteri; dell'interno; della difesa; di grazia e giustizia; del tesoro, bilancio e programmazione economica; delle finanze; per le politiche agricole; dell'industria, commercio e artigianato; del commercio con l'estero; del lavoro e previdenza sociale; della sanità; della pubblica istruzione; per i beni e le attività culturali; dell'università e ricerca scientifica e tecnologica; dei lavori pubblici; dei trasporti e navigazione; dell'ambiente; delle comunicazioni) ed era caratterizzato da numerose duplicazioni e sovrapposizioni, frutto di una distribuzione di competenze per molti aspetti irrazionale, che prestava il fianco a inefficienze, dispersione di risorse, vuoti organizzativi e difficoltà di coordinamento (si pensi, ad esempio, che il Ministero delle Finanze non si occupava della spesa pubblica che rientrava tra le competenze del Ministero del Tesoro).

Per far fronte (anche) a queste deficienze il d.lgs. 300/99 ha delineato un nuovo assetto anzitutto imperniato sulla riduzione del numero dei ministeri, che da diciotto sono passati a dodici, quelli cioè che così sono denominati dalla legge. Fermi restando i ministeri che esercitano compiti di ordine e di indirizzo (esteri, interno, giustizia e difesa), tutte le funzioni riguardanti le attività economiche in senso lato vengono raggrup- pate in due grandi dicasteri: nel Ministero dell'Economia e delle finanze, chiamato a determinare le politiche di entrata e di spesa in modo da garantire l'equilibrio della finanza pubblica in un sistema articolato in più livelli di governo, sono stati unificati il Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica e quello delle finanze; il Ministero del Commercio con l'estero, quello delle comunicazioni e quello dell'industria, commercio e artigianato sono invece riuniti nel Ministero delle Attività produttive, chiamato quindi a coordinare tutte le iniziative di cosiddetta "economia reale". Non meno significative si mostrano le scelte di semplificazione riguardanti l'a- Page 303 rea del territorio e dell'ambiente e l'area dei servizi sociali: in tal modo scompare il Ministero dei Lavori pubblici e le relative competenze in parte sono state attribuite al...

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