Riforma di bilancio e organizzazione amministrativa

• Autore: Carlo Chiappinelli
• Occupazione dell'autore: Consigliere dellla Corte dei conti - Sezioni Riunite in sede di controllo.
• Pagine: 221-242

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RIFORMA DI BILANCIO E ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA Carlo CHIAPPINELLI^*

1. Premessa: un filo conduttore tra riforme amministrative e riforma di bilancio

La esigenza di affrontare i proili della organizzazione amministrativa connessi alla nuova legge di contabilità e inanza pubblica, deriva non solo da una sostanziale contestualità temporale delle riforme oggetto di analisi nel presente convegno, ma da una loro ben più complessa e rilevante correlazione sistematica. Si tratta, infatti, di un essenziale snodo nel complessivo percorso di riforma istituzionale ed amministrativa.

Sono, oggi, come ben noto, in corso di deinizione i decreti legislativi inalizzati a dare attuazione alla legge n. 42 del 2009. Nel focus della presente analisi, incentrata sui proili della riforma amministrativa connessi alla nuova riforma di bilancio, non possono, dunque, essere ignorati i paralleli percorsi del federalismo.

Sul piano dell’organizzazione, l’intero disegno in senso federale presuppone un forte, necessario, ridimensionamento degli apparati centrali, in coerenza al parallelo processo di attribuzione di funzioni e compiti al sistema delle Autonomie.

La pubblica amministrazione. si trova dunque al centro del complessivo recente intervento riformatore le cui linee di fondo tracciate e spesso solo formalmente correlate richiedendo un sostanziale e razionale approfondimento anche, e forse soprattutto, in sede di attuazione.

Attuazione chef va riferita non solo ai decreti legislativi conseguenti alla legge
n. 42 del 2009, ma anche agli altri signiicativi interventi legislativi approvati, quasi in parallelo, nel 2009, che hanno concorso da un lato ad incidere sui proili organizzativi e funzionali dei ministeri e della generalità delle amministrazioni pubbliche, dall’altro a innovare la contabilità e della inanza pubblica.

Sul versante più propriamente legato alla funzionalità del sistema amministrativo, il riferimento è in particolare alla legge 4 marzo 2009, n. 15, inalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e all’eficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, ed ai decreti legislativi che ne hanno attuato le deleghe
(d.lgs 27 ottobre 2009, n. 150 e d.lgs 20 dicembre 2009 n. 198), ma anche alla legge
n. 69 del 2009 recante “Disposizioni per lo sviluppo economico, la sempliicazione, la competitività nonché in materia di processo civile”¹.

* Consigliere dellla Corte dei conti - Sezioni Riunite in sede di controllo.
1 Si ricorda che il “Piano industriale della Pubblica Amministrazione”, era articolato in una complessiva strategia, le cui tappe significative sono rappresentate dalle leggi 4 marzo 2009, n. 15 e 18 giugno 2009, n. 69.

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Va evidenziato che queste innovazioni, più direttamente mirate al ridisegno delle procedure, si intersecano strettamente con la legge n. 196 di riforma della contabilità e della inanza pubblica, approvata il 31 dicembre 2009, legge che segna essa stesa il rilievo crescente dei proili organizzativi nei raccordi con quelli di bilancio.

Queste riforme vanno, come accennato, a confrontarsi con la prospettiva aperta dalla
l. n. 42/2009 sul federalismo iscale, anch’essa approvata nello stesso arco temporale la cui attuazione comporta stretti collegamenti anche operativi. L’ambito dell’approfondimento assegnatomi - quello del raccordo tra riforme amministrative e riforma di bilancio - si colloca più decisamente sul terreno della conigurazione degli apparati e dei percorsi procedimentali, essendo peraltro ben evidenti, anche se non sempre adeguatamente scandagliati,gli stretti legami con la intera evoluzione dell’ordinamento.

Non va trascurato che su questi interventi di più ampia portata si sono innestate anche con misure adottate in via d’urgenza, inalizzate ad obiettivi di riduzione della spesa, attraverso una riconsiderazione delle strutture e degli organici, che hanno inciso sensibilmente sui percorsi di razionalizzazione degli apparati pubblici.

Si tratta dunque di un complesso normativo - non sempre armonicamente concepito e realizzato - che va tuttavia ricomposto unitariamente al ine di evitare ogni possibile discrasia tra percorsi sviluppatisi talora autonomamente e in cui, come si vedrà un ruolo essenziale sono chiamati a svolgere il sistema dei controlli.

L’esigenza di un raccordo è stato evidenziato anche in sede di audizioni con riguardo al federalismo iscale²ed alla riforma della contabilità pubblica³., nonché sullo schema di decreto legislativo di attuazione della delega contenuta nella legge 4 marzo 2009, n. 15, tradottosi nel decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 150⁴.

Sul piano sistematico va in particolare evidenziato il nesso tra artt. 81 e 97 Cost. individuando il necessario parallelismo tra principio di equilibrio inanziario (art.
81) e principio di eficienza (art. 97). È stato giustamente osservato come il bilancio possa intendersi quale “criterio ordinatore” di altri valori costituzionali ed in particolare dell’eficienza⁵.

Non è obiettivo di questa relazione esplorare il tema, pur signiicativo, di individuare una sorta di priorità del bilancio sull’amministrazione o viceversa, nel senso di veriicare se il bilancio rappresenti solo mera rappresentazione dei dati inanziari e gestionali della struttura amministrativa, o ne sia volano riformatore.

Si intende, invece, percorrere, sul piano della ricognizione normativa, le linee di evoluzione, di intersezione e di tenuta del sistema. Questo intento presuppone se non una impossibile - almeno in questa sede - puntuale analisi dei tratti qualiicanti della organizzazione amministrativa, per veriicare l’impatto su di essa della riforma di bilancio, un rapido cenno alle linee caratterizzanti l’intero quadro sistematico per poi insinuarne concreti e speciici raccordi

2 Cfr. Camera dei deputati, Commissioni riunite Bilancio e Finanze, in data 12 febbraio 2009.
3 Cfr. Senato, V Commissione, in data 8 aprile 2009; Camera dei deputati, Commissione Bilancio, in data 22 settembre 2009.

4 Cfr. Camera dei deputati, I Commissione - Affari Costituzionali, in data 23 giugno 2009.

5 Cfr. C. PAGLIARIN, Autonomia, efficienza, responsabilità. Lineamenti costituzionali, Torino, 2007.

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In questo senso i processi di riorganizzazione, spesso ispirati dal logiche di contenimento dei costi, vanno a confrontarsi con i nuovi principi della contabilità e della inanza pubblica, in un più generale percorso, che segna strette interazioni tra i diversi impulsi riformatori, sollecitandone una unitaria ricomposizione a livello operativo per assicurare la funzionalità del sistema.

Si è, infatti, assistito ad una cospicuo intervento riformatore, che per diversi aspetti si è innestato su precedenti impostazioni, dandone accelerazione e sviluppo, peraltro evidenziando talune discrasie da ricomporre.

A fronte di una più intensa produzione normativa vanno, dunque, attentamente seguiti i percorsi attuativi, anche perché rimessi a una pluralità di attori e soggetti, per cui appare essenziale assicurare adeguate modalità di raccordo operativo, dandosi particolare risalto, come in seguito precisato, al ruolo “uniicante” del controllo

2. Verso l’unitarietà dei principi e delle regole?

Un primo aspetto da segnalare in una sintetica disamina delle innovazioni legislative ed amministrative registratesi nel recente periodo, si rinviene nella prospettiva complessivamente sottesa, che travalica la sola dimensione statale, per aprirsi alla diversa articolazione delle igure organizzative che gli apparati pubblici vanno assumendo nella realtà ordinamentale. Dalla ricognizione del quadro normativo, appare crescente l’intento di promuovere unitari e paralleli principi di fondo del sistema delle amministrazioni pubbliche, che si rilettono, oltre che sul regime organizzativo e funzionale, anche in quello contabile, inanziario e di controllo.

In questo generale approccio va in primo luogo evidenziato come l’intento del Legislatore appaia indirizzato ad una visione tendenzialmente unitaria dei principi e delle regole, che, se più immediatamente concepiti per le amministrazioni centrali, si qualiicano dichiaratamente per una più ampia portata, con la esplicita riconduzione di talune disposizioni alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, insieme alla identiicazione di “principi generali dell’ordinamento” ai quali si adeguano le regioni e gli enti locali.

La tendenza fortemente “uniicante” dei principi - ma anche delle regole - si individua con evidenza nel decreto legislativo n. 150, che riconduce molte sue disposizioni ai principi costituzionali (con la previsione che le disposizioni del decreto legislativo si applicano nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione).

Il provvedimento, anche se nel concreto appare modellato in larga parte sugli archetipi delle amministrazioni centrali dello Stato, si pone infatti dichiaratamente come normativa generale per le pubbliche amministrazioni (pur prevedendosi possibili deroghe o misure speciiche), facendo leva su un duplice aggancio ai principi della Carta fondamentale.

Da un lato, per diverse disposizioni, si richiama la potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere l) ed m), che si rife-

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riscono all’ordinamento civile ed ai livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale; per altre disposizioni si opera la qualiicazione di “norme di diretta attuazione dell’articolo 97 della Costituzione”.

Al di là dei dubbi che dottrina⁶e giurisprudenza potranno approfondire con riguardo ai singoli aspetti presi in considerazione dalla normativa, e della complessità della intera materia, non può non considerarsi il rilievo di un approccio teso a considerare una “piattaforma”...