n. 101 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 dicembre 2013 -

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (C.F. 80007580279), in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Luca Zaia (C.F. ZAILCU68C27C957O), a cio' autorizzato con D.G.R. n. 2183 del 3 dicembre 2013 allegata, rappresentato e difeso, giusta mandato a margine del presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (C.F. ZNNZEI57L07B563K) Coordinatore dell'Avvocatura regionale, Daniela Palumbo (C.F. PLMDNL57D69A266Q) della Direzione regionale Affari Legislativi e Luigi Manzi (C.F. MNZLGU34E15H501Y) del Foro di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org. Nei confronti del Presidente pro tempore del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'articolo 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 recante: «Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attivita' culturali.» nel testo risultante per effetto della conversione della legge 7 ottobre 2013, n. 112, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 236 dell'8 ottobre 2013. F a t t o Con la legge 7 ottobre 2013, n. 112, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 236 dell'8 ottobre 2013, e' stato convertito in legge il decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91, recante: «Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attivita' culturali.». In particolare l'articolo 4-bis del decreto-legge citato e' stato introdotto in sede di conversione, operata con la legge n. 112 del 2013, ed aggiunge il comma 1-bis al comma 1 dell'articolo 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il c.d. Codice dei beni culturali e del paesaggio", assegnando alle Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici, «sentiti gli enti locali», il compito di adottare «apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le firme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attivita' ambulanti senza posteggio, nonche', ove se ne riscontri la necessita', l'uso individuale della aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico.». Tale intervento sarebbe stato motivato dal legislatore statale in ragione della dichiarata esigenza di «contrastare l'esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attivita' commerciali ed artigiane in forma ambulante o su posteggio, nonche' di qualsiasi altra attivita' non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale». La rigida disposizione si fonderebbe, pertanto, sulla necessita' di «assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti.». Infine, l'ambito territoriale della disposizione citata si estenderebbe, secondo il dettato normativo, anche alle «aree contermini» ai complessi monumentali ed agli altri immobili del demanio culturale, mentre l'ambito oggettivo potrebbe riguardare anche «qualsiasi altra attivita' non compatibile» senza alcuna indicazione, seppur minima, di criteri o parametri di riferimento vincolanti il potere discrezionale delle Direzioni regionali per i beni culturali e del paesaggio e le Sovrintendenze chiamate ad attuarla. D i r i t t o La Regione del Veneto ritiene che l'articolo 4-bis del decreto-legge n. 91 del 2013, nel testo risultante dalla conversione operata con la legge n. 112 del 2013, presenti taluni profili di lesivita' e conflitto con le prerogative garantite all'ente territoriale dalla Carta fondamentale, per i motivi di seguito partitamente indicati. Violazione degli articoli 3 e 97, della Costituzione. Innanzitutto, per cio' che si presume essere un evidente e non ancora sanato vizio di tecnica legislativa, la formulazione dell'articolo 52 del decreto legislativo n. 42/2004, come modificato dal decreto-legge n. 91/2013 nel testo convertito in legge, presenta un doppio comma 1-bis e, correlativamente, due disposizioni completamente diverse, in violazione del principio di certezza del diritto. Infatti, il primo comma 1-bis, introdotto dall'articolo 2-bis della legge di conversione, recita: «Fermo restando quanto previsto dall'articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente, individuano altresi' i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attivita' di artigianato tradizionale e altre attivita' commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell'identita' culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della liberta' di iniziativa economica di cui all'articolo 41 della Costituzione.». La novella in argomento pur avendo imposto, altresi', la doverosa integrazione della rubrica dell'articolo di cui si tratta con l'inserimento delle parole «e nei locali storici tradizionali», ha tuttavia lasciato inalterata la competenza, di cui al comma 1, assegnata ai comuni circa l'individuazione delle aree pubbliche nelle quali imporre il divieto o limitazioni all'esercizio del commercio, per preminenti ragioni di tutela di beni o siti di valenza archeologica, storica, artistica e paesaggistica. Correlativamente, peraltro, per effetto del comma 1-bis, attribuisce ai comuni medesimi anche la potesta' di individuare i locali da destinare ad attivita' di artigianato tradizionale ed altre attivita' commerciali tradizionali, con finalita' tutt'altro che impeditive, ma anzi promozionali, trattandosi di forme di espressione dell'identita' culturale collettiva, attuata in conformita' ai precetti di rango costituzionale ed ai consueti principi di derivazione comunitaria, formalizzati, per giunta, in accordi internazionali. La suddescritta armonia legislativa, pero', risulta completamente stravolta proprio a causa della medesima legge di conversione n. 112/2013, atteso che l'articolo 4-bis introduce un ulteriore comma 1-bis nell'art. 52 del d.lgs. n. 42/2004, in assenza del necessario, basilare coordinamento normativo e con un testo di contenuto diametralmente opposto a quello immediatamente precedente. Lungi dal censurare superficialmente eventuali accadimenti di frettolosa scrittura dei testi normativi, che per cio' stesso comunque sono facilmente foderi di possibili degenerazioni, quello che il patrocinio regionale sottopone all'esame di codesto Ecc.mo Collegio la perdurante inerzia del legislatore statale e la singolarita' del fenomeno in esame, che incide profondamente nella certezza del diritto. Nell'attuale fattispecie, infatti, si registra una sostanziale differenza rispetto ad altri episodi consimili gia' verificatisi nel passato, per i quali l'intervento del legislatore statale era stato diligentemente pronto, oppure non si ponevano rilevanti discrasie ordinamentali, come nel caso dell'articolo 21-quinquies rubricato «Revoca del provvedimento» contenuto nella piu' volte modificata legge 7 agosto 1990, n. 241, nel quale era stata rispettata la sequenza numerica delle disposizioni, ma il contenuto del comma 1-bis risultava identico al comma 1-ter. Questo perche' tale ultimo comma era stato aggiunto dal comma 1-bis dell'art. 12, del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, per poi essere abrogato, a decorrere dal 6 giugno 2012, dal comma 1 dell'art. 62 e dalla Tabella A allegata al D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35. In riferimento alla novella operata dall'art. 4-bis di cui alla legge n. 112/2013, il testo dell'art. 52 del d.lgs. n. 42/2004 che ne risulta presenta notevoli fratture logiche ed ordinamentali e conduce ad opzioni ermeneutiche differenti che si risolvono in altrettanti dubbi applicativi e, inevitabilmente, si riflettono sul l'operato delle pubbliche amministrazioni, siano essi i comuni o gli organi periferici del Ministero per i beni culturali, con effetti significativamente pregiudizievoli per le competenze, variamente declinate, che, particolarmente in materia di commercio e turismo, intaccano anche le prerogative normative ed amministrative regionali salvaguardate dalla Costituzione. Ed invero, nei primi due commi dell'art. 52 predetto, e cioe' il comma 1, ed il comma 1-bis introdotto dall'articolo 2-bis della legge n. 112/2013, l'unico ente effettivamente tributario ad esercitare la competenza amministrativa in materia appare il comune, atteso che alle Sovrintendenze residuano mere funzioni consultive. Per converso, il comma 1-bis, introdotto dall'articolo 4-bis della legge n. 112 del 2013, sovverte le posizioni dei soggetti istituzionali gia' individuati, assegnando una funzione di amministrazione attiva alle Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici ed alle Sovrintendenze, relegando contestualmente i comuni in un ruolo di interlocutore con funzioni consultive obbligatorie ma non vincolanti. Appare cosi' difficilissimo, se non impossibile, attesa la distanza dicotomica rinvenibile nelle due norme, tentare di armonizzare i contenuti precettivi propri delle disposizioni dei due commi «1-bis», peraltro inseriti dalla stessa legge di conversione. Infatti, mentre il comma 1-bis di cui all'articolo 2-bis della legge n. 112/2013 incentiva e promuove le attivita' artigianali e commerciali tradizionali, in quanto espressione di identita' culturale collettiva contemplate addirittura da convenzioni internazionali, per converso, il comma 1-bis di cui all'articolo 4-bis della legge n. 112 del 2013 vieta gli usi da ritenere incompatibili con le esigenze di tutela e...