n. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 maggio 2013 -

L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 1° maggio 2013, ha approvato il disegno di legge n. 69 dal titolo «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2013. Legge di stabilita' regionale.», successivamente pervenuto a questo Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 4 maggio 2013. Le disposizioni degli articoli 8, 13, 15, 16, 25, 28, 40, 46, 49, 55, 56, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 69, 71, 74, allegato 1, relativo all'art. 72, limitatamente ai capitoli 320013, 320014 e 320015, danno adito a censure di ordine costituzionale. Prima di procedere all'illustrazione dei motivi che inducono lo scrivente a sottoporre al vaglio di codesta eccellentissima Corte le disposizioni sopra menzionate, si ritiene necessario far menzione dell'iter procedimentale dell'iniziativa legislativa ai fini di una migliore intelligenza delle norme in essa contenute. Codesta Corte ha piu' volte chiarito che l'obbligo della copertura finanziaria imposto dall'art. 81 Cost., costituisce la garanzia costituzionale della responsabilita' politica correlata ad ogni autorizzazione legislativa di spesa e che al rispetto di tale obbligo, rientrante tra quelli di coordinamento finanziario, sono tenuti tutti gli enti in cui si articola la Repubblica. Corollario del principio posto dall'art. 81 e' quello dell'equilibrio finanziario sostenibile, elaborato con chiarezza dalla costante giurisprudenza di codesta Corte, anche antecedentemente al trattato di Mastricht, di cui adesso il patto di stabilita' e crescita costituisce il principale parametro esterno. La centralita' di tale principio e' ancora piu' avvalorata dall'articolo 119 della Costituzione che implica, ed esige, la stretta osservanza del principio della finanza pubblica responsabile e solidale a garanzia della complessiva tenuta del disegno costituzionale. Il principio dell'articolo 81 e' stato reso concreto dal legislatore ordinario che ne ha indicato gli strumenti e le modalita' di attuazione nell'articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 dal titolo «Legge di contabilita' e finanza pubblica», le cui disposizioni, costituendo principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, si applicano anche alle regioni a statuto speciale in quanto finalizzate alla tutela dell'unita' economica della Repubblica. Il cennato articolo 17 della legge n. 196/2009 non solo indica, in attuazione dell'art. 81 della Costituzione, i mezzi di copertura che devono essere individuati da ogni legge che comporti nuovi o maggiori oneri, ma anche dispone le modalita' per pervenire ad una puntuale quantificazione della spesa autorizzata ed alla individuazione delle risorse da reperire. Il comma 3 del medesimo articolo 17, infatti, stabilisce che tutti i disegni di legge che comportano conseguenze finanziarie «devono essere corredati da una relazione tecnica» sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonche' sulle relative coperture. Nella relazione tecnica devono essere altresi' indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti ed ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare. Per quanto attiene poi, nello specifico, al disegno di legge di stabilita', l'articolo 11 della cennata legge n. 196/2009 richiede «fermo restando l'obbligo di cui al prima illustrato articolo 17, comma 3» la predisposizione di una specifica nota tecnico-illustrativa. Alla luce della sopra riportata normativa, vincolante anche per le Regioni a Statuto Speciale, come acclarato da codesta Corte da ultimo con la sentenza n. 115 del 2012, ai fini di una quanto piu' ponderata ed esaustiva valutazione delle previsioni di entrata e di spesa, in data 22 e 30 aprile 2013 e' stato richiesto all'amministrazione regionale, nell'approssimarsi dell'esame parlamentare del disegno di legge in questione, di voler fornire, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, copia della relazione tecnica in quanto quelle allegate al testo originariamente presentato dal Governo regionale (all. 1), e all'emendamento successivamente depositato in Assemblea (all. 2) non presentavano i requisiti previsti dall'art. 17 legge n. 196/2009. L'esigenza di acquisire elementi tecnici di valutazione sulle previsioni di entrata era stata peraltro avvertita anche dall'Assemblea Regionale che aveva formulato apposita richiesta al Ragioniere Generale della Regione. Soltanto il 4 maggio 2013, ad avvenuta approvazione del disegno di legge, e' pervenuta a questo Commissariato la relazione tecnica sui documenti economico-finanziari, datata 3 maggio 2013, che peraltro non contempla tutte le disposizioni contenute nel provvedimento legislativo e che e' stata integrata con successiva nota sempre del Ragioniere Generale del 6 maggio 2013, in pendenza del termine dell'esame della legge (all. 3 e 4). L'assenza di adeguata preventiva valutazione tecnico-finanziaria sugli effetti della disposizione legislativa approvata comporta, come si illustrera' in prosieguo, la censura di costituzionalita' per violazione dell'art. 81 della Costituzione di numerosi articoli. L'art 8, che si riporta, si pone in contrasto con gli artt. 81, comma 4 e 117 della Costituzione. «1. Per il biennio 2014-2015 sono mantenute le medesime maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive e dell'addizionale regionale all'IRPEF vigenti nell'esercizio finanziario 2013, fatti salvi comunque i regimi di esenzione. 2. I maggiori gettiti di cui al comma 1, come stimati dal Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, compresi quelli relativi all'esercizio finanziario 2013, sono destinati alla copertura dei disavanzi di gestione del servizio sanitario regionale. 3. Per l'esercizio finanziario 2013, i maggiori gettiti di cui al comma 2 sono destinati alla finalita' del medesimo comma sino all'importo massimo di 120.808 migliaia di euro.». La previsione di cui al comma 1, del mantenimento della maggiorazione dell'aliquota fiscale dell'IRAP e dell'addizionale regionale all'IRPEF per il solo biennio 2014-2015, anziche' per il triennio 2014-2016, si pone in contrasto con l'articolo 2, comma 80, della legge n. 191/2009, che prevede l'obbligo per la regione sottoposta a piano di rientro (o a programma operativo di prosecuzione dello stesso, ai sensi dei commi 88 e 88-bis del medesimo articolo) del mantenimento, per l'intera durata del piano, delle maggiorazioni di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF e della relativa finalizzazione al finanziamento del servizio sanitario regionale. Atteso che il programma operativo della Regione Siciliana, di prosecuzione del Piano di rientro dai disavanzi sanitari, ai sensi dell'art. 11, comma 1, del decreto-legge 78/2010, convertito, con modificazioni dalla legge n. 122/2010, si articolera' negli esercizi 2013, 2014 e 2015, e' indispensabile che il relativo fabbisogno di copertura si protragga per l'intero periodo 2014-2016. La disposizione in questione non garantisce la copertura al citato Programma operativo per l'intera sua durata. Analogamente anche la previsione di cui al comma 3 si pone in contrasto con il cennato art. 2, comma 8 della legge n. 191/2009, che espressamente prevede, da un canto, l'obbligo per la regione sottoposta a piano di rientro o a programma operativo di prosecuzione dello stesso, di mantenere le maggiorazioni dell'IRAP e dell'addizionale IRPEF per l'intera durata del piano e, dall'altro, la possibilita', qualora si verifichi il rispetto degli obiettivi economico-finanziari del piano con risultati quantitativamente migliori, di ridurre nell'esercizio successivo le aliquote fiscali in misura corrispondente al migliore risultato ottenuto. La facolta' di riduzione, che opera certamente «ex post», ovverossia soltanto dopo la verifica da parte dei competenti organi statali dell'avvenuto conseguimento degli obiettivi propri del piano di rientro, implica anche la facolta' di un diverso utilizzo. La norma teste' approvata, invece, destina a priori solo una parte, unilateralmente determinata, non essendo stata ancora verificata dai tavoli tecnici la sussistenza delle condizioni economico-finanziarie che legittimano la destinazione di parte del gettito fiscale a finalita' extra sanitarie. Peraltro la Relazione tecnica, anche nella sua parte integrativa, conferma che in atto non si e' determinato ufficialmente il tavolo tecnico istituito presso il Ministero dell'Economia. L'art. 13 prevede l'incremento, a far data dal 1° gennaio 2013, del 20% per la produzione di idrocarburi liquidi e gassosi ottenuti nel territorio della Regione che il titolare di ciascuna concessione e' tenuto a corrispondere annualmente. Per le medesime concessioni non sono previste esenzioni al pagamento delle aliquote stesse. Secondo quanto sancito da codesta Corte con costante giurisprudenza (ex plurimis sent. n. 432/1997) il divieto di retroattivita' della legge, pur non essendo stato elevato a dignita' costituzionale salvo che per la materia penale, costituisce un fondamentale valore di civilta' giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di regola attenersi. Nel rispetto di tale principio il legislatore puo' emanare norme innovative con efficacia retroattiva solo quando le stesse trovino adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti, cosi' da non incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere dalle leggi preesistenti. Emerge quindi come la retroattivita' abbia carattere di eccezionalita' conformemente alle previsioni contenute nell'articolo 11 delle preleggi e, anche se non escludibile a priori, deve trovare una corretta giustificazione sul piano della ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre un'immotivata disparita' di trattamento. Proprio sotto questo profilo...