N. 82 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 agosto 2011
Ricorso della Regione del Veneto, in persona del Presidente della Giunta regionale dott. Luca Zaia, autorizzato mediante deliberazione della Giunta stessa n. 1046 del 12 luglio 2011 (all. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv.ti Bruno Barel di Treviso, Ezio Zanon,
Coordinatore dell'Avvocatura regionale, e Luigi Manzi di Roma, presso quest'ultimo domiciliata in Roma, via F. Confalonieri n. 5, fax 06.3211370 posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org;
Contro il Presidente del consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e' domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale:
per violazione degli artt. 76, 114, 117, 118, 119, 120 della Costituzione;
dell'art. 1 del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6 giugno 2011, n. 129, S.O. n.
139, e degli articoli 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11 comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 21, 68, 69 dell'Allegato I al decreto legislativo stesso.
Fatto e diritto Il decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 129 del 6 giugno 2011, suppl. ord. n. 139, ha contenuti plurimi ed eterogenei.
Con l'articolo 1 ha approvato l'Allegato 1, contenente il 'Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo', mentre con l'articolo 2 ha apportato modificazioni al decreto legislativo 6 settembre 2005, n, 206, 'in attuazione della direttiva 2008/1221/CE, relativa ai contratti di multiproprieta', contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio'.
Del decreto legislativo n.79 del 2011 si impugna in questa sede l'articolo 1, approvativo dell'Allegato 1, e quindi il Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo contenuto nell'Allegato 1, nel suo insieme, ed altresi' di alcune specifiche disposizioni del Codice per ulteriori distinti profili.
Il ricorso e' proposto a salvaguardia delle prerogative costituzionali della Regione del Veneto in materia di turismo.
Che la materia del turismo dal 2001, con la riforma del Titolo V della Costituzione, rientri nella competenza residuale delle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost., e' assunto condiviso e sancito da costante giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 90 e 214 del 2006, n. 94 del 2008, nn. 13 e 76 del 2009).
Eventuali interventi legislativi statali possono ancora incidere sulla materia del turismo soltanto indirettamente o settorialmente:
essi infatti devono trovare legittimazione nell'esercizio delle competenze statali esclusive nelle cc.dd. 'materie trasversali' individuate dall'art. 117, comma 2, Cost., oppure - secondo la piu' recente giurisprudenza costituzionale - nel disposto dell'art. 118
Cost., quando lo Stato, in applicazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, avochi a se' l'esercizio di determinate funzioni amministrative per esigenze e interessi unitari e conseguentemente sorga la necessita' di organizzarne e disciplinarne l'esercizio con atti legislativi (sentenze nn. 88 e 339 del 2007, n. 214 del 2006).
Resta invece precluso allo Stato il potere di emanare una 'legge-quadro' - ovvero, un 'Codice' - in materia di turismo, contenente norme di principio (ed eventualmente anche norme di dettaglio cedevoli), come era accaduto prima della riforma costituzionale nel quadro del riparto di competenze, prima con la legge statale 17 maggio 1983, n. 217 'Legge-quadro per il turismo', piu' di recente, con la legge 29 marzo 2001, n.135, di riforma della legislazione nazionale in materia di turismo.
Spetta dunque alle Regioni, dal 2001, disciplinare in modo organico la materia del turismo, come ha fatto la Regione del Veneto con la 1.r. n. 33 del 2002.
Ciononostante, lo Stato non ha ancora provveduto all'abrogazione esplicita dei decreti legislativi nn. 300 e 303 del 1999, che attribuiscono all'amministrazione centrale dello Stato (in particolare al Ministero delle attivita' produttive) funzioni di rilevante portata nel settore del turismo; ne' ha attivato con le Regioni il confronto, pur sollecitato, sulla legge-quadro statale sul turismo 29 marzo 2001, n. 135, per ricercare una condivisione sulle parti da abrogare e su quelle da mantenere in vita. Tutto cio', nonostante l'ormai risalente abrogazione della legge istitutiva del Ministero del turismo 31 luglio 1959, n. 617, con d.P.R. 5 giugno 1993, n. 175, a seguito del referendum popolare abrogativo svoltosi il 18 aprile 1993.
Ora, col decreto legislativo n. 79 del 2011, lo Stato e per esso il Governo ha adottato un ampio testo normativo (69 articoli), che si autoqualifica come 'Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo', il quale, accanto a disposizioni riconducibili a competenze esclusive statali (disciplina delle professioni, ordinamento civile), ne contiene molte altre che pongono una minuta disciplina di aspetti rilevanti della materia del turismo, come la disciplina delle strutture turistico-ricettive e delle agenzie di viaggio. Il Codice viene cosi' ad interferire in modo assai incisivo con la competenza esclusiva della Regione del Veneto nella materia del turismo e in particolare con la 1.r. n. 33 del 2002, che ha definito in modo organico ed ormai consolidato la regolamentazione di un settore che riveste importanza prioritaria per l'economia del Veneto.
Il decreto legislativo n. 79 del 2011, nella parte in cui ha introdotto il Codice statale del turismo, e' stato emanato in assenza di corrispondente delega legislativa, o comunque in violazione delle delega legislativa sulla quale dichiara di fondarsi (articolo 14, commi 14, 15, 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246, correntemente indicata come 'taglia-leggi'). In ogni caso viola la competenza esclusiva regionale in materia di turismo, esorbitando dai limiti nei quali sono consentiti allo Stato dall'art. 118 Cost. interventi legislativi in materia di turismo.
Le considerazioni che seguono saranno rivolte anzitutto ad illustrare la natura ed i limiti della delega legislativa cui fa riferimento il Governo, per dimostrare la sua estraneita' al potere legislativo concretamente esercitato e conseguentemente la illegittimita' costituzionale dell'intero Codice e dell'articolo 1 del decreto legislativo n. 79 del 2009 che ha approvato l'Allegato 1 contenente il Codice stesso.
Per la denegata ipotesi che sia ravvisabile coerenza fra decreto legislativo e legge di delega, si formula istanza alla Corte perche' sollevi innanzi a se questione incidentale di legittimita' costituzionale delle pertinenti disposizioni della legge delega.
Si esporranno poi ulteriori censure, per profili particolari, avverso talune specifiche disposizioni del Codice, e di riflesso dell'art. 1 del decreto legislativo n. 79 del 2009 approvativo dell'Allegato 1, in parte qua.
La delega legislativa alla quale si richiama (sia nella rubrica che nelle premesse) il decreto n. 79 del 2011 relativamente all'approvazione del Codice statale del turismo, e' contenuta nell'art. 14 'Semplificazione della legislazione' della legge n. 246 del 2005. Si tratta di una normativa, in seguito piu' volte novellata, che e' complessa nella sua formulazione e nella sua interpretazione, tanto per la stratificazione degli interventi quanto per la difficolta' di dare seguito concreto al programma di semplificazione della legislazione.
L'art. 14, nel testo originario, prevedeva che entro 24 mesi dalla sua entrata in vigore il Governo provvedesse all'individuazione delle disposizioni legislative vigenti, trasmettendo una apposita relazione finale (comma 12), e che entro i successivi 24 mesi venissero individuate con appositi decreti legislativi, secondo i principi e criteri appositamente indicati, le disposizioni legislative, anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si riteneva indispensabile la permanenza in vigore (comma 14).
Veniva precisato che 'i decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresi' alla semplificazione o al riassetto della materia che ne e oggetto, nei rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all'art. 20 della legge n. 59 del 1997' (comma 15) e che, decorso il termine di 24 mesi previsto dal comma 14, erano da considerare abrogate tutte le disposizioni legislative anteriori al 1970 (comma 16: c.d. effetto 'ghigliottina', ora disciplinato, a seguito dell'abrogazione del comma 16, dai commi ter e quater dell'art. 4, comma 1, legge 18 giugno 2009, n. 69).
Infine, il comma 18 prevedeva che, entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui al comma 14 'e nel rispetto degli stessi principi e criteri direttivi' potessero essere...
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