La restrizione della libertà personale nel 'carcere amministrativo' dei C.I.E.: tradimento e riaffermazione del principio di legalità

AutoreMarco Pierdonati
Pagine229-272
MARCO PIERDONATI
LA RESTRIZIONE DELLA LIBERTÀ PERSONALE
NEL “CARCERE AMMINISTRATIVO” DEI C.I.E.:
TRADIMENTO E RIAFFERMAZIONE
DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ*
SOMMARIO: 1. Preminenza di un’indagine sulla legislazione e sull’esperienza dei C.I.E.: le
attuali questioni aperte. – 2. In vista dell’esecuzione dell’espulsione: casi e modi del
trattenimento degli immigrati irregolari. – 3. La disciplina del “carcere amministrativo”:
restrizione della libertà personale e “doppia” violazione di riserva (di legge e di giurisdi-
zione)? – 4. Segue. Il problema della proporzionalità dell’intervento coercitivo. – 5.
Dalla disciplina astratta all’esperienza concreta. Dignità umana, collasso della convi-
venza organizzata e rivolte violente degli stranieri: il leading case del C.I.E. S. Anna di
Isola Capo Rizzuto e il riconoscimento della difesa legittima. – 6. Bilancio. Il sistema
fallimentare dei C.I.E.: una conferma “sul campo”. – 7. Prospettive. L’esigenza di “riaf-
fermare” la legalità “tradita” nel regime dei C.I.E.: tra soluzioni de iure condito e spunti
de iure condendo.
1. Complice la peculiare configurazione geografica che osta a un controllo
capillare delle frontiere, i movimenti migratori degli stranieri dal sud e dall’est
hanno assunto in Italia – specie a partire dalla prima metà degli anni ottanta del
secolo scorso – un carattere di permanenza, mostrando flussi in costante crescita,
oggi quasi inarrestabili1; come confermano, anche di recente, le tragiche vicende
dei naufragi di Lampedusa2.
* Il presente lavoro è aggiornato alla disciplina introdotta dal d.l. 23 dicembre 2013, n. 146,
“Misure urgenti in tema di diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popo-
lazione carceraria”, convertito, con modificazioni, nella l. 21 febbraio 2014, n. 10.
1 Al riguardo cfr., fra gli ultimi, il rapporto curato da United Nations Office on Drugs and
Crime (UNODC) Smuggling of migrants into, through and from North Africa. A thematic review
and annotated bibliography of recent publications, 2010, p. 20 ss., reperibile online; nonché il
rapporto dell’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), Le migrazioni in Italia.
Scenario attuale e prospettive, 2011, p. 3 ss., reperibile online.
2 Vicende verificatesi il 3 ottobre e l’11 ottobre del 2013, con centinaia di corpi di stranieri,
che stavano tentando di sbarcare in Sicilia, recuperati senza vita in mare: per un primo inquadra-
mento dei profili penali dei fatti in questione, I. FONZO, La Procura di Agrigento sulle recenti vi-
cende di Lampedusa, www.penalecontemporaneo.it, 21 ottobre 2013. Peraltro sul sito del Parla-
mento europeo (www.europarl.europa.eu) è disponibile la risoluzione adottata il 23 ottobre 2013
in occasione dei tragici accadimenti di Lampedusa, ove, fra le altre cose, si esortano gli Stati
membri a “esercitare la loro prerogativa di soccorrere vite umane in mare in conformità dei loro
obblighi internazionali”, e si invitano l’Unione e gli Stati membri a “modificare o a rivedere even-
230 Capitolo XII
Dal canto suo il legislatore è intervenuto – a più riprese e in diversi momenti
storici – per (cercare di) gestire il fenomeno dell’immigrazione nel quadro di una
convivenza socialmente accettabile e giuridicamente organizzata. Ciò nonostante
l’interpretazione e l’applicazione della disciplina del settore resta minata, come
si sa, da contraddizioni che neppure gli interventi, via via più affinati, offerti
dalla dottrina e dalla giurisprudenza sono riusciti a ricomporre del tutto.
Anche in questo periodo sono rinvenibili provvedimenti normativi – per tutti
l’articolato decreto legge c.d. “svuota carceri” del dicembre 20133 – che, fra
l’altro e per quel che qui interessa, rivisitano la legislazione sull’immigrazione
irregolare in alcune sue parti non marginali. Obiettivo dichiarato del decreto,
imposto in una certa misura a livello europeo, è la riduzione controllata della
popolazione carceraria; in nome dell’extrema ratio dell’intervento punitivo, vi-
sto il drammatico problema del sovraffollamento delle strutture penitenziarie ita-
liane4. Ovvio che il raggiungimento di simile risultato dipende anche, anzi direi
tuali normative che infliggono sanzioni a coloro che prestano assistenza ai migranti in pericolo in
mare”, nonché la Commissione “a rivedere la direttiva 2002/90/CE del Consiglio volta a definire
le sanzioni in caso di favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali, al fine di
chiarire che la prestazione di assistenza umanitaria ai migranti che si trovano in pericolo in mare
va considerata positivamente e non costituisce in alcun modo un’azione sanzionabile”. In linea
generale su questi problemi, cfr. F. PALAZZO, Scriminanti ed immigrazione clandestina (a propo-
sito dei c.d. «respingimenti» in alto mare), in Studi in onore di Mario Romano, III, Napoli, 2011,
p. 1655 ss.
3 Il d.l. n. 146 del 2013 è stato convertito, con modificazioni, nella l. 21 febbraio 2014, n. 10.
Gli interventi previsti dal decreto legge in questione (reperibile on line) vanno, essenzialmente, in
due direzioni: da un lato, sono diretti a diminuire le presenze dei detenuti in carcere, rinforzando
la logica dell’extrema ratio dell’intervento punitivo, pur senza introdurre automatismi nella con-
cessione di benefici o disposizioni clemenziali; e, dall’altro, mirano a rafforzare gli strumenti di
tutela delle persone detenute o, comunque, sottoposte a misure restrittive della libertà personale.
Alcune previsioni normative rinvenibili nel testo di legge riprendono le proposte elaborate dalla
Commissione di studio costituita con un decreto del ministro della giustizia, il 2 luglio 2013, pre-
sieduta dal professor Glauco Giostra, il cui documento conclusivo è reperibile on line. In propo-
sito cfr. anche G. GIOSTRA, Sovraffollamento carceri: una proposta per affrontare l’emergenza, in
Rivista italiana di diritto e procedura penale, 2013, p. 58 ss. Sulle modifiche introdotte dal d.l. n.
146 del 2013 cfr., in dottrina, A. CISTERNA, Aumentano le espulsioni degli stranieri condannati, in
Guida al diritto, 2014, n. 4, p. 52 ss.; A. DELLA BELLA, Un nuovo decreto-legge sull’emergenza
carceri: un secondo passo, non ancora risolutivo, per sconfiggere il sovraffollamento, www.pe-
nalecontemporaneo.it, 7 gennaio 2014, p. 4 ss., nonché, in ultimo, A. DELLA BELLA, F. VIGANÒ,
Convertito il d.l. 146/2013 sull’emergenza carceri: il nodo dell’art. 73 co. 5. t.u. stup., ivi, 24
febbraio 2014, anche per un’analisi degli emendamenti approvati in sede di conversione.
4 Stando ai dati provenienti dal Ministero della Giustizia, al 30 giugno 2013 si trovano nelle
carceri italiane 66028 persone, ancorché la capienza massima delle strutture penitenziarie sia di
47022; sicché circa nell’80% dei casi la popolazione carceraria è al di sopra della capienza rego-
lamentare. Non a caso il decreto c.d. “svuota carceri” è stato adottato con le forme della decreta-
zione d’urgenza per fronteggiare da subito la seria e penosa situazione carceraria, rappresentata
con la massima incisività dal Presidente della Repubblica (nella specie, con il messaggio alle
Camere del 7 ottobre 2013), dalla Corte costituzionale (cfr., in ultimo, Corte cost., 9 ottobre 2013,
sent. n. 279, reperibile online) e dalla Corte europea dei Diritti dell’Uomo, e per adempiere all’ob-
bligo da quest’ultima prescritto nella nota sentenza della Corte EDU, 8 gennaio 2013, Torreggiani
e altri, con nota di F. VIGANÒ, Sentenza pilota della Corte EDU sul sovraffollamento delle carceri
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soprattutto, dalla contrazione del numero dei detenuti stranieri che rappresentano
un’ampia porzione (ormai più di un terzo) dei soggetti ristretti negli istituti di
pena.
Di qui la scelta politico-criminale coltivata dal legislatore d’urgenza del 2013
di ampliare la portata applicativa dell’espulsione, a titolo di misura alternativa
alla detenzione, dello straniero condannato (anche mediante la riduzione del ca-
talogo dei reati ostativi) ; cui si somma l’ennesimo tentativo di rendere la relativa
procedura espulsiva più efficace (ad esempio attraverso una sollecita identifica-
zione degli stranieri detenuti al momento dell’ingresso nel carcere) e, nel con-
tempo, “garantista” (rinforzando il diritto di difesa)5. Nelle trame del decreto in
questione particolare significato sembra assumere ai nostri fini pure l’istituzione
di figure – quale è quella del garante nazionale per i diritti dei detenuti6 – poste
a presidio della tutela delle persone detenute negli istituti penitenziari o, comun-
que, sottoposte a misure restrittive della libertà personale (ad esempio nei Centri
di identificazione ed espulsione, d’ora innanzi C.I.E.); ridotte non di rado in con-
dizioni materiali di vita addirittura inumane e degradanti, come rilevato a chiare
lettere, del resto, anche dai massimi organi istituzionali nazionali ed europei7.
Altre iniziative legislative – tuttora in itinere8 – propongono di depenaliz-
zare il reato contravvenzionale di c.d. “immigrazione clandestina”, la cui fisio-
nomia ha alimentato tanti rilievi critici in dottrina e, talvolta, all’interno della
stessa giurisprudenza; assodato, peraltro, lo scarso contributo esibito della pre-
italiane: l’Italia chiamata all’adozione di rimedi strutturali entro il termine di un anno, www.
penalecontemporaneo.it, 9 gennaio 2013, di adottare incisive riforme in relazione alle condizioni
di vita dei detenuti entro il termine ultimo del 28 maggio 2014. Già un primo passo in questo senso
era stato compiuto con la l. 26 novembre, 2010, n. 190, su cui F. DELLA CASA, Approvata la legge
c.d. svuota-carceri: un altro “pannicello caldo” per l’ingravescente piaga del sovraffollamento
carcerario?, in Diritto penale e processo, 2011, p. 5 ss.
5 Su questi nuovi profili di disciplina introdotti dal c.d. decreto “svuota carceri” si tornerà
infra nel corso del lavoro, spec. nei paragrafi 2, 7.
6 Sul ruolo e sui poteri del Garante nazionale dei diritti del detenuto, cfr. infra, par. 7.
7 Per un approfondimento dell’analisi di questi problemi cfr., fra gli ultimi lavori, F. PA-
LAZZO, Riforma del sistema sanzionatorio e discrezionalità giudiziale, in Diritto penale e pro-
cesso, 2013, p. 100 ss., nonché R. BARTOLI, Pericolosità sociale, esecuzione differenziata della
pena, carcere (Appunti “sistematici” per una riforma “mirata” del sistema sanzionatorio), in
Rivista italiana di diritto e procedura penale, 2013, p. 715 ss.; P. CORVI, Sovraffollamento carce-
rario e tutela dei diritti del detenuto: il ripristino della legalità, in Rivista italiana di diritto e
procedura penale, 2013, p. 1794 ss.; R. DEL COCO, La condizione carceraria dei detenuti immi-
grati nelle rilevazioni statistiche, in corso di pubblicazione, p. 1 ss. (del dattiloscritto).
8 Art. 2, co. 3, lett b), d.d.l. n. C 331-927 B, “Deleghe al Governo in materia di pene deten-
tive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione
del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili”, reperibile on line; d.d.l.
approvato dal Senato il 21 gennaio 2014, con emendamenti rispetto al testo approvato alla Ca-
mera, e quindi di nuovo trasmesso a quest’ultima. In proposito, cfr. infra, par. 2.

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