Quelle 'ossessioni' sull'immigrazione clandestina via mare e sui rimpatri degli stranieri irregolari nel dedalo di leggi nazionali, direttive comunitarie, convenzioni internazionali, regolamenti, circolari ministeriali piero innocenti

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Rivista penale 9/2018
DOTTRINA
9/2018 Rivista penale
DOTTRINA
QUELLE “OSSESSIONI”
SULL’IMMIGRAZIONE
CLANDESTINA VIA MARE
E SUI RIMPATRI
DEGLI STRANIERI
IRREGOLARI NEL DEDALO
DI LEGGI NAZIONALI,
DIRETTIVE COMUNITARIE,
CONVENZIONI INTERNAZIONALI,
REGOLAMENTI, CIRCOLARI
MINISTERIALI
di Piero Innocenti
Lo spettro dell’immigrazione via mare che continua ad
incombere sul nostro paese, diventata una sorta di osses-
sione politica non solo da noi (il neo Ministro dell’Interno,
subito dopo il giuramento innanzi al Presidente della Re-
pubblica, ha subito dichiarato che la sua priorità sarà la
lotta all’immigrazione clandestina) ma anche in altri pa-
esi dell’UE (vedi, su tutti, l’Ungheria dove recentemente
il governo ha minacciato chi difende i diritti umani dei
migranti con il codice penale), ci dà lo spunto per riepilo-
gare, sinteticamente, alcuni aspetti, forse poco conosciuti
o ignorati, del quadro normativo nazionale e comunitario
che disciplina la materia, particolarmente complessa,
dell’immigrazione.
In Italia, lo ricordiamo, in questi primi mesi del 2018
(alla data dell’8 giugno) gli stranieri soccorsi/sbarcati sul-
le nostre coste sono stati 13.808 (erano stati 61.285 nello
stesso periodo del 2017 e 49.210 nel 2016) e, con l’attuale
trend, a fine anno, dovrebbero attestarsi (salvo situazioni
emergenti, sempre possibili come insegna l’esperienza de-
gli anni passati) intorno a 30mila arrivi, ossia quanti ne
sono stati rilevati, mediamente negli ultimi venti anni ad
eccezione del triennio 2014/2016 in cui si ebbero, annual-
mente, oltre centomila migranti sbarcati con il picco nel
2016 di ben 181.436. I valori più bassi si ebbero nel 2009 e
2010, rispettivamente con 9.573 e 4.406, periodo nel quale
vennero adottati dal governo del tempo, procedure sbriga-
tive e illegittime nei controlli e respingimenti in mare dei
migranti. Negli ultimi sette anni l’esito delle richieste di
asilo è stato in molti casi negativo ed è passato dal 37,2%
del 2010 - sul totale di 14.062 richieste esaminate - al 61,3%
del 2016 - sul totale di 90.473 richieste. Va anche ricordato
che i cittadini che hanno ricevuto un diniego definitivo alla
richiesta di asilo, se dopo aver fatto ricorso vedono confer-
mato l’esito negativo, si ritrovano nella posizione di “irre-
golari” con un provvedimento di espulsione e senza alcuna
possibilità di rimanere legalmente in Italia (potrebbero
reiterare l’istanza o rientrare nelle ipotesi di cui all’art. 19
del T.U. - moglie in stato di gravidanza, figlio con età infe-
riore ai sei mesi ecc.. - che li renderebbe inespellibili). E
questo anche se, nel frattempo, hanno seguito un percorso
positivo in termini di inclusione sociale e lavorativa (cfr.
Rapporto sui centri di permanenza per il rimpatrio in Ita-
lia, elaborato dalla Commissione straordinaria per la tutela
e la promozione dei diritti umani, Senato della Repubblica,
dicembre 2017). La proposta di una riforma del Regola-
mento di Dublino III (la terza da quando è entrato in vi-
gore nel 1990) sarà affrontata in occasione della prossima
riunione di fine giugno in sede di Commissione europea.
Ma sono tanti i nodi da affrontare e sciogliere nel tenta-
tivo di aumentare l’efficacia del piano europeo in tema di
asilo, accoglienza e redistribuzione dei migranti in ambito
UE e temo che anche questa volta si risolverà ben poco (in
questo senso i primi segnali negativi sono arrivati ai primi
di giugno in occasione della riunione, in Lussemburgo, dei
Ministri dell’Interno in maggioranza contrari alla modifica
del Regolamento di Dublino III che assegna i rifugiati al
paese di primo arrivo e penalizza principalmente Italia e
Grecia). Intanto, sono molti, politici e cittadini comuni,
che pensano di risolvere il problema con le “retate” di irre-
golari, propedeutiche alle espulsioni, spesso non eseguibili
e con i “rimpatri” anche questi non di facile attuazione,
considerati i costi molto alti, la necessità del “riconosci-
mento” dello straniero da parte dell’autorità consolare del
paese di provenienza e i limiti precisi per l’uso coercitivo
delle misure di rimpatrio fissati dalla direttiva 2008/115/
CE. Secondo questa direttiva un Paese dell’UE deve emet-
tere un provvedimento di rimpatrio nei confronti di un cit-
tadino non UE il cui soggiorno sia irregolare. Qualora non
sia stato concesso un periodo, dai sette ai trenta giorni, per
la partenza volontaria o per mancato adempimento dell’ob-
bligo di rimpatrio dello straniero entro il termine concesso
per la partenza volontaria, uno Stato membro dell’UE deve
ordinare il suo allontanamento, solo in ultima istanza, con
misure coercitive che debbono essere proporzionate e non
eccedere un uso ragionevole della forza. In casi specifici
e qualora misure meno coercitive (cauzione, ritiro del
passaporto, obbligo di dimora) risultino insufficienti, gli
Stati membri possono trattenere (attività che deve esse-
re quanto più breve possibile) uno straniero sottoposto a
procedura di rimpatrio quando sussiste il pericolo di fuga o
ostacola la preparazione del rimpatrio. I rimpatri, poi, sono
effettuati solo verso quei paesi con i quali esiste un accordo
(politico) di riammissione e, finora, sono stati formalizzati
accordi solo con la Tunisia (9 febbraio 2017), il Marocco
(27 luglio 1998), il Pakistan (2 marzo 2000) e le Filippine
(28 febbraio 2004).
Tutti particolari ben noti da tempo. Ci sono, poi, in-
tese che vengono fatte dal Dipartimento della Pubblica
Sicurezza (Ministero dell’Interno) con i corrispondenti
organismi di polizia dei paesi a forte vocazione migrato-
ria. Si tratta di accordi di natura tecnico-operativa fatti,
appunto, ad un livello infra-governativo e si limitano “a flu-
idificare procedure già contemplate dall’ordinamento” che
prevedono ambiti di cooperazione tra le forze di polizia
(così con la Turchia dal 9 febbraio 2001, con l’Egitto in vi-
gore dal 9 gennaio 2007, con l’Algeria dal 3 dicembre 2008,
con il Gambia dal 29 luglio 2010, con l’India dal 21 gennaio
2000). Ci sono, inoltre, “memorandum d’intesa” che con-
templano anche la cooperazione nel settore dell’immigra-
zione come con la Libia (del 2 febbraio 2017), con il Gha-
na (dell’8 agosto 2010), con il Niger (del 12 giugno 2011),
con la Nigeria (del 12 giugno 2011), con il Senegal (del
28 luglio 2010) e con il Sudan (del 3 agosto 2016). Questa
la strada che i “tecnici” del Viminale potrebbero percor-
rere con maggiore intensità per soddisfare le aspettative
del neo Ministro dell’Interno che vorrebbe, se le leggi lo
consentissero, espellere e rimpatriare, magari in un’uni-
ca e gigantesca retata, tutti gli irregolari presenti in Italia
(vengono stimati in circa 300/500mila).
Ci sono, poi, i rimpatri volontari assistiti (rva, finanziati
dall’apposito Fondo europeo) che consistono nella possibi-
lità che viene offerta ai cittadini di paesi terzi presenti nei
paesi Ue di ricevere aiuto per rientrare in modo volontario
nel proprio paese in condizioni di sicurezza e con un’assi-
stenza adeguata. La materia è disciplinata dalla citata di-
rettiva 2008/115/CE, dalla legge 2 agosto 2011, n. 129 (che
ha convertito il decreto legge 23 giugno 2011, n. 89), dalle
linee guida del D.M. del 27 ottobre 2011 e riguarda (art. 4):
a) persone vulnerabili di cui all’art. 19, comma 2 bis del
Testo Unico (ad esempio disabili, donne sole con bambi-
ni, anziani, persone con gravi problemi di salute fisica e/o
mentale, sena fissa dimora);
b) vittime di tratta, persone affette da gravi patologie,
richiedenti la protezione internazionale, titolari di prote-
zione internazionale o umanitaria;
c) stranieri che non soddisfano più le condizioni per il
rinnovo del permesso di soggiorno;
d) stranieri già destinatari di un provvedimento di
espulsione o di respingimento ex art. 10 comma 2 del T.U.,
trattenuti nei centri di identificazione ed espulsione - ciò
(denominazione modificata in centri di permanenza per il
rimpatrio - cpr, con il decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13
convertito con modificazioni dalla legge n. 46 del 13 aprile
2017) ai sensi dell’art. 14, comma 1 del T.U.;
e) stranieri, già destinatari di un provvedimento di
espulsione a cui sia stato concesso un periodo per la par-
tenza volontaria ex art. 13 comma 5 del T.U.;
f) stranieri la cui richiesta di asilo è stata respinta che
decidono di non presentare ricorso o che hanno beneficiato
di un qualche tipo di protezione nel frattempo venuta meno.
Le persone che beneficiano di tale programma di rimpa-
trio volontario assistito rinunciano al loro status e quindi
all’eventuale permesso di soggiorno o alla richiesta di pro-
tezione internazionale se avviata, ma non sono oggetto di
divieto di reingresso regolare in Italia. Dal 2009 al 2015 sono
stati effettuati complessivamente 3.973 rimpatri volontari
assistiti mentre, secondo un programma nazionale per il
periodo 2014/2020 che prevede con tale forma di rimpatrio
anche l’adozione “..di misure di reintegrazione per favori-
re il processo di reinserimento dei rimpatriati nei paesi di
origine..”, alla fine di marzo scorso altri 2.900 sono stati gli
stranieri che ne hanno beneficiato dopo che un’apposita
Commissione aveva valutato positivamente cinque progetti
tra quelli presentati (il relativo bando del Ministero dell’In-
terno era stato pubblicato nel marzo del 2016). Il rapporto
della Commissione senatoriale sopra indicato ha, opportu-
namente, suggerito come il rimpatrio volontario assistito
debba essere “..una delle misure che andrebbero incentiva-
te e promosse in alternativa al trattenimento..”.
È stata la legge Turco-Napolitano (legge 6 marzo 1998,
n. 40) a prevedere per la prima volta nel nostro ordinamen-
to giuridico la possibilità di trattenere gli stranieri desti-
natari di provvedimenti di espulsione in appositi “Centri
di permanenza temporanea ed assistenza” (Cpta), trasfor-
mati nel 2011 in “Centri di identificazione ed espulsione”
(Cie) per divenire, infine, con il decreto legge 17 febbraio
2017, n. 13 (convertito con modificazioni dalla legge del 13
aprile 2017, n. 46) “Centri di permanenza per il rimpatrio”
(Cpr). La diversa denominazione avvenuta negli anni è an-
che espressione di una diversa visione politica di queste
strutture considerate inizialmente di “assistenza”, poi di
identificazione finalizzata all’espulsione ed infine, la sotto-
lineatura della permanenza finalizzata al rimpatrio. È l’art.
14 del Testo Unico sull’immigrazione così come modificato
dalla legge 30 luglio 2002, n. 189, a prevedere che quando
non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione me-
diante accompagnamento alla frontiera, il questore può di-
sporre il trattenimento dello straniero in un Cpr per il tem-
po strettamente necessario. Il provvedimento questorile è
sottoposto a convalida del giudice di pace. L’espulsione non
è immediatamente eseguibile quando vi è: a) la necessità
di prestare soccorso allo straniero; b) la necessità di svol-
gere accertamenti supplementari relativamente alla sua
identità o nazionalità; c) l’indisponibilità di un documento
di viaggio (lo straniero senza passaporto è rimpatriabile
solo se vi è un accordo con le autorità del suo paese e, in
mancanza, è necessario un lasciapassare da parte della
competente autorità consolare); d) l’indisponibilità di un
idoneo vettore; e) la necessità di acquisire la convalida del
rimpatrio dal giudice di pace o il nulla osta dell’autorità
giudiziaria in pendenza di procedimento penale.
Il trattenimento in un centro - attualmente sono cinque
in tutto il territorio nazionale (Bari, Brindisi, Roma, Torino
e Potenza) - corrisponde, di fatto, ad una detenzione am-
ministrativa in quanto la persona è privata della propria
libertà personale avendo violato una disposizione ammini-
strativa che impone il possesso di un permesso di soggior-
no. La durata del trattenimento fissata in 30 giorni dalla

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