La nuova direttiva 2011/95/UE recante norme sulla qualifica e sul contenuto della protezione internazionale

• Autore: Giuseppina Pizzolante
• Pagine: 515-543

GIUSEPPINA PIZZOLANTE

LA NUOVA DIRETTIVA 2011/95/UE RECANTE

NORME SULLA QUALIFICA

E SUL CONTENUTO DELLA PROTEZIONE

INTERNAZIONALE*

S: 1. Premessa. Dal metodo dell’armonizzazione “minima” all’afferma-

zione di una politica comune europea in materia di asilo. – 2. Il “superamento”

della Convenzione di Ginevra alla luce delle nuove esigenze di protezione com-

plementare. Il riconoscimento dell’istituto della protezione sussidiaria ad opera

della prima direttiva qualifiche. – 3. Segue: Il sistema europeo di protezione

temporanea. – 4. Segue: Le misure di protezione umanitaria e la loro ammissio-

ne in ambito europeo. – 5. La nuova direttiva qualifiche e l’adozione del metodo

dello “sportello unico”. – 6. Il contenuto della protezione internazionale secon-

do la nuova direttiva. Qualche qualificazione preliminare. – 7. L’interpretazione

della minaccia grave e individuale derivante da violenza indiscriminata in situa-

zioni di conflitto armato interno o internazionale. – 8. Ricostruzione e presuppo-

sti dello status di rifugiato e dello status offerto dalla protezione sussidiaria. – 9.

Diritti connessi al riconoscimento della protezione internazionale. – 10. Accesso

alla protezione internazionale, tutela dei diritti fondamentali e controlli alle

frontiere esterne.

1. A partire dal Consiglio europeo di Tampere del 1999 e dall’entrata in

vigore del Trattato di Amsterdam – che, come è noto, ha “comunitarizza-

to” la materia dell’asilo –, l’Unione europea ha avviato un’intensa stagione

legislativa volta a favorire i processi di armonizzazione delle normative de-

gli Stati membri in materia di asilo1. Nel corso del primo step di intervento

(1999-2005), l’obiettivo del sistema europeo di asilo è stato appunto quel-

lo di armonizzare i quadri giuridici degli Stati membri sulla base di norme

minime, mediante l’approvazione di quattro strumenti normativi destinati a

* Ricercatore di Diritto internazionale. Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”.

1 Sugli sviluppi del processo di integrazione europea, in generale, cfr. A. S, La riforma

istituzionale dell’Unione europea, in Rivista della Fondazione Europea Dragan, 2002, n. 17, p. 89

ss.; A. S, L’Europa nel terzo millennio, in Rivista della Fondazione Europea Dragan, ivi, p.

247 ss.; A. S, Da Roma 2004 a Lisbona 2007: qualche riessione critica, in C. Z e L.

P (a cura di), 50 anni di integrazione europea: riessioni e prospettive, Messina, 29-30 giu-

gno 2007, Giappichelli, Torino, 2010, p. 67 ss.; con riguardo agli aspetti più specici della materia

in oggetto, A. S, L’Europa tra Costituzione, asilo e migrazione, in M.R. S (a cura di),

L’Europa tra Costituzione, asilo e migrazione, Edizioni Scientiche Italiane, Napoli, 2004, p. 86 ss.

516 Annali della Facoltà di Giurisprudenza di Taranto — Anno V

dare regole comuni in materia di determinazione dello Stato responsabile

dell’esame della domanda, norme di accoglienza per i richiedenti asilo, nor-

me per l’attribuzione della qualica e il contenuto dello status di rifugiato e

di protezione sussidiaria, norme relative alla procedura per il riconoscimento

dello status di protezione internazionale2. Tuttavia, «anche dopo una certa

armonizzazione legislativa a livello europeo, vari fattori, fra cui la mancanza

di prassi comuni, le differenti tradizioni e la diversità delle fonti d’informa-

zione sui paesi di origine, intervengono a determinare risultati divergenti. Ne

conseguono non solo movimenti secondari, ma anche ciò che è contrario al

principio della parità di accesso alla protezione in tutta l’UE»3.

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, entrato in vigore il 1°

dicembre 2009, si occupa delle politiche relative ai controlli alle frontiere,

all’asilo e all’immigrazione negli articoli da 77 a 804. In particolare, l’art.

78, par. 1, chiarisce che «l’Unione sviluppa una politica comune in materia

di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire

uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di

protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respin-

gimento. Detta politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del

28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifu-

giati, e agli altri trattati pertinenti». La disposizione in esame supera deniti-

vamente il modello normativo dell’armonizzazione, contemplando – come si

specica nell’art. 78, par. 2, lettere a) e b) – uno status uniforme dell’asilo e

uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria, validi nell’ambito di

tutta l’Unione. La norma non opera più il riferimento all’adozione di “norme

minime” comuni, come previsto originariamente dal Trattato di Amsterdam.

Dunque, la competenza riguardo all’armonizzazione delle norme, nel conte-

sto della politica comune in materia d’asilo, diventa completa e non limitata

all’adozione di “standard minimi”5. I principi appena enunciati sono ripresi

2 Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’ac-

coglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, GUUE L 31, 6 febbraio 2003, p. 18 ss.; regola-

mento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi

di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata

in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo, GUUE L 50, 25 febbraio 2003, p. 1 ss.;

direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004 recante norme minime sull’attribuzione, a

cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di pro-

tezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, GUUE

L 304, 30 settembre 2004, p. 12 ss.; direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1º dicembre 2005,

recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai ni del riconoscimento e

della revoca dello status di rifugiato, GUUE L 326, 13 dicembre 2005, p. 13 ss.

3 Comunicazione della Commissione del 17 giugno 2008 “Piano strategico sull’asilo. Un ap-

proccio integrato in materia di protezione nell’Unione europea”, COM(2008) 360 def.

4 S. P, Legislative Update: EU Immigration and Asylum Competence and Decision-Ma-

king in Treaty of Lisbon, in European Journal of Migraton and Law, 2008, II, p. 219 ss., spec. 233 s.

5 Sul problema degli “standard minimi” v. N. B, The Impact of the Minimum Standards

Directive 2004/83/EC on National Case Law, in The Asylum Process and the Rule of Law, IARLJ

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